1. ábra * A regionális közigazgatás területi rendje 1930-ban, Hantos Gyula
szerint
Bevezetés
A különböző társadalmi, gazdasági, politikai stb. helyzetekben Magyarországon szinte minden generáció szembe találta magát a "régió kihívásával", s egyben valamilyen választ is adott a felvetődő kérdésekre. A közigazgatási régió kérdése mindenkor sajátos államszervezeti összefüggések keretében jelent meg.
A magyar államiság hosszú történeti fejlődése során sokféle, eltérő jellegű és tartalmú területi felosztás, közigazgatási struktúra volt jellemző. A társadalmi, gazdasági és politikai rendszerek változásaikor szinte mindig újragondolták a közigazgatási berendezkedés egészét, avagy egy-egy elemét. A különböző időszakokban - az éppen aktuális hatalmi-politikai érdekeknek megfelelően - eltérő közigazgatási szintek kerülhettek előtérbe, illetve politikai favorizálásra.
Hosszú évszázadokon keresztül a megye volt az önkormányzatiság, a társadalmi, politikai közélet színtere, valamint a közigazgatás és az igazságszolgáltatás legfontosabb szintje és kerete. A változás és stabilitás egyaránt jelen volt a megyerendszerben, a megye alkalmazkodóképessége rendkívül jelentőssé vált. Korszakonként eltérő jelleggel fogalmazták meg a megyék feladatait (mindig mást jelentett megyének lenni), illetve a megyék sajátosan újraélték helyüket, szerepüket, a "mindenkori közigazgatási középszint" közjogi, igazgatási és politikai tartalmát.
Tértörténeti szempontból az adta a megyerendszer jelentőségét - bár története során csak rövid ideig volt kizárólagos és egyetemleges területi képződmény -, hogy térbelileg minden vagy a megyébe, vagy pedig a megyére épült rá, így a megye a történeti-területi folyamatok meghatározó kerete lehetett hosszú századokon keresztül.
A megyék feletti regionális igazgatás a magyar közigazgatás- és tértörténet legproblémásabb része. A kialakuló egyházi felosztásban, majd a korai "állami szakigazgatásban" már létjogosultságot kapott, ugyanakkor az általános igazgatásban csak ideiglenes jelleggel, elsősorban diktatorikus törekvések időszakában érvényesült.
A közigazgatási régió nem egyszerűen nagyságrendi, térmennyiségi, hanem elsődlegesen államszervezeti, funkcionális és strukturális kérdés. A régió (tartomány, kerület stb.) a magyar politikai és tudományos gondolkodásban elsősorban azt jelentette és jelenti, hogy a megye és a központi igazgatás közé illeszkedő területi szint.
A történeti, társadalmi, gazdasági, politikai változásokkal mindenkor más-más formát ölthetett a regionális problematika, de a berendezkedés alapkérdése változatlan maradt: milyen módon, milyen hatáskörrel, milyen területi keretek között jöjjön létre és működjön a központi szint alatti és a megyék fölötti területi-funkcionális egység.
Az államtörténet és a mindenkori államterület alapvetően befolyásolta a regionális fejlődés lehetőségeit, potenciális kereteit és tartalmát. Más módon és más tartalommal vetődött fel a regionális közigazgatás kérdésköre az államalapítástól 1526-ig, 1526-1686, 1686-1848, 1848-1867, 1867-1918 között, s az új államhatárokon belül 1920 után. Mindegyik időszak sok sajátos megoldást hordozott, korszak-kötött, speciális kérdéseket vetett fel, de csak az 1920 utáni folyamatokkal foglalkozunk részletesebben.
A regionális közigazgatás mindenkor hatalmi és politikai kérdés volt (ezt a meghatározottságát máig megőrizte), a politikai szereplők változó értékeket, elveket, államépítési ideológiákat, s főként érdekeket érvényesítettek vele kapcsolatban.
A közigazgatási régió változásai Magyarországon 1920-ig
A honfoglalás utáni eredeti szállásterület (egy-egy törzs országrésznyi területet foglalt el) mintegy évszázadig magában hordta a "törzsi-regionális" területi fejlődés lehetőségeit. A keresztény királyság létrejötte magával hozta a korábbi, "decentralizált" területi struktúra felszámolását, az új típusú központi hatalom tudatos megteremtését. A keresztény királyság megalapításakor sor került egyfajta területi-szervezeti váltásra is: a nagyobb kiterjedésű törzsi területeket felszámolták, kisebb királyi vármegyékbe szervezték. Erdélyben fokozatosan jött létre a megyerendszer (a székely és később a szász székek mellett), majd felette a király személyét képviselő, regionális jellegű hatalmi-közigazgatási képződmény, az erdélyi vajda intézménye.
Szent István nemcsak államot, hanem egyházat is szervezett. Több és pontosabb írásbeli emlék maradt meg az egyházszervezésről, mint az állam- és megyeszervezésről, a püspökségek központjairól, területi lehatárolásairól, az érsekségi tartományok formálásáról. Az egyházmegyék határainak megvonásakor kialakult a világos, egyértelmű "vonalhatár"-rendszer. Az egyházmegyék fölött létrejött az érseki tartományi beosztás. A katolikus egyházban kialakult, akkor már több száz éves múltra visszatekintő hierarchikus és területi szemlélet feltehetően szerepet játszott az állam struktúrájának alakításában is. A feudális állam történetének nagy részében a megyei (önkormányzati) és a regionális (államigazgatási) jellegű területi struktúrák természetes, egymást kiegészítő együttéléséről beszélhetünk.
A magyar államtér a honfoglaláskor megszállt eredeti területhez képest új részekkel gyarapodott, és ez létrehozta az újonnan meghódított területek integrálásának új (regionális) szervezeti és területi formáit. Szent László, majd Könyves Kálmán meghódította Szlavóniát, Horvátországot és Dalmáciát. A meghódított területek nagytérségi egészükben (korábbi különállásuk részbeni megtartásával) illeszkedtek be a magyar állam közigazgatási struktúrájába. A magyar királyság fokozatosan birodalmi jellegű képződménnyé alakult át. Az ország déli határai mentén fokozatosan kialakult egy feudális hűbéri-területi struktúra, mely ütközőövezeti funkcióval bírt a déli szomszédsággal szemben. A bánság mint intézmény - különösen Szlavóniában - megyék fölötti funkcionális és szervezeti jelleget kapott. Más területeken a bánság közvetlenül kapcsolódott az uralkodóhoz anélkül, hogy megyei szintű területi alfelosztása kialakult volna.
A regionális-területi hatalom fejlődése a korai feudális Magyarországon így lényegét tekintve közjogi keretek, illetve szabályozás mellett kezdődött, s a territoriális részhatalom különböző elnevezések alatt jelent meg. A kialakult regionális egységek helyzetüket tekintve nagyjából azonos jellegűek voltak.
Az állam a pénzügyigazgatás területén hozta létre leginkább tudatosan a nagytérségi, több megyét összefogó, regionálisnak tekinthető szakigazgatási struktúrát. A kamarák semmilyen módon nem váltak a királyiból nemesivé átalakuló megyerendszer riválisaivá.
A középkori magyar állam történetében 1526-ig jelentős közjogi, közigazgatási regionális fejlődési tendenciák bontakoztak ki. Az egyes területek eltérő jelleggel és szereppel rendelkezhettek, és nagytérségi mivoltukban, egyéniségükben jelentek meg, illetve illeszkedtek be az államszervezet egészébe. A feudális jellegű területi autonómiák a későbbi területi és társadalmi folyamatokat is erősen befolyásolták.
A középkori magyar államfejlődés sem hatalmi, politikai, sem pedig területi tekintetben nem teljesedhetett ki, például Franciaországhoz hasonlóan. A történetileg létrejött hatalmi, közjogi, s részben államterületi struktúra korán felbomlott.
Az 1526-os mohácsi csatavesztés, a két, majd három részre szakadása után az ország fejlődése új irányokat vett: a megosztott történeti államtér elkülönülő fejlődési szakaszát. Az elkülönült részekben más-más államszervezési elmélet és gyakorlat alakult ki:
* az addig is sok sajátossággal bíró Erdély elkülönült államfejlődési pályára lépett,
* a török hódoltsági területen a megyerendszert a török felszámolta, saját térszemlélete és érdeke alapján rendezkedett be,
* a török közigazgatásban a vilajet tekinthető egyfajta közigazgatási-funkcionális regionális szintnek,
* a királyi Magyarország változó térbeli keretek között ingadozva fenntartotta a megyerendszert, s éppen a katonai erőfeszítések fokozása érdekében hozta létre a megyék fölötti, elsősorban katonai jellegű, de a polgári közigazgatás felett is rendelkezési joggal bíró főkapitánysági intézményt.
Az ország három részre szakadásakor fogalmazta meg Oláh Miklós püspök Brüsszelben Magyarország tudományos nagytérségi szemléletének földrajzi alapjait. A nagy folyókhoz kötődően tagolta az országot négy nagy részre. Az "országrész" fogalma így viszonylag korán megjelent a magyar tudományos és politikai szemléletben.
Buda 1686-os felszabadítása után alapvető kérdésként, illetve kérdőjelként vetődött fel az ország új területi berendezésének igénye. Kollonics Lipót politikai, gazdasági, katonai stratégiai megfontolásokat egyaránt érvényesített az ország új berendezésének tervezésekor. Számára az új típusú nagytérségi felosztás, a magyar nemesség számára az elpusztult megyék és a megyerendszer visszaállítása jelentette a programot.
A magyar országszemléletben az 1700-as évekre kikristályosodott egyfajta nagytérségi-statisztikai csoportosítás is. A területi egységeket a Dunához illetve a Tiszához való viszonyukban határozták meg. A statisztikai felosztás, ha úgy tetszik, regionalizálás, senkit sem zavart a kor politikai szereplői közül. A statisztikai felosztások a továbbiakban részben leképezték az ország változó közjogi struktúráit - közjogi alkatrész, saját elemzési szempontok alapján statisztikai országrészeket határoltak le, s az adatszolgáltatás során ezek mellett alapként tekintettek a mindenkori közigazgatási beosztásra is.
A formálódó tudományos térszemlélet és a közjogi berendezkedés kísérletei sajátosan összekapcsolódtak, illetve később konfrontációba kerültek egymással. Az 1720-as évek elején Mária Terézia a felvilágosult abszolutizmus bázisán a kamarai biztosi, illetve a kerületi táblák kiépítésével kísérletet tett az önkormányzati területi struktúra fölötti, regionális jellegű államigazgatási beosztás kialakítására.
A "nemzeti" feudális-önkormányzati területi struktúrák tudatos, átgondolt, szinte rendszerjellegű reformjára II. József vállalkozott az 1785-ös évtől kezdve. Megreformálta a megyei területbeosztást s annak funkcionális tartalmát, s az új megyék fölé regionális közigazgatási szintet épített ki. Az uralkodó fenntartotta Erdély és a katonai határőrvidék különállását, Magyarország területét tíz kerületre tagolta. A kerületek kialakításakor egyfajta térracionalitásra törekedett, s többek között ezért is hagyta például figyelmen kívül a közjogi jelentőségű magyar-horvát határt. A radikális reformkísérlet erős nemesi ellenállást váltott ki, többek között ezért is vonta vissza. (A reformkísérlet története és kudarcának összetevői ma is tanulságosak lehetnek mind a kutatók, mind pedig a politikusok számára.)
Az 1848-as forradalom egyik követelése az "Unió", vagyis Magyarország és Erdély egységének a megteremtése volt, ami rövid időre közjogilag be is következett. A forradalom és szabadságharc alatt többféle közigazgatási területi reformterv született, de területi reformra nem került sor.
A forradalom és szabadságharc után az abszolutizmus egyrészt megyei, járási és községi közigazgatási reformot hajtott végre, másrészt tudatosan szétdarabolta a történeti ország egységét, a történeti Magyarországot öt koronatartományra (Magyar Királyság, Horvát- és Tótország, Szerb Vajdaság és Temesi Bánság, Erdélyország, Katonai Határőrvidék) szabdalta. A Magyar Királyság területén öt közigazgatási kerületet (Pozsony, Buda, Sopron, Kassa, Nagyvárad) hoztak létre. A területiség politikai tényezővé vált, a regionalizálás a politikai centralizációt és az elnyomást szolgálta. (A formai megoldásokban igen sok racionális elem jelent meg.)
Az 1867-es osztrák-magyar kiegyezés rendezte Magyarország és Ausztria államjogi viszonyát és kapcsolatrendszerét. A kiegyezési törvény Magyarország területével összefüggésben Horvát-, Szlavon- és Dalmátországokról beszélt, mint társországokról, de Dalmácia mindvégig, a dualizmus egész időszakában osztrák közigazgatás alatt maradt.
Az 1868-as magyar-horvát kiegyezés révén Horvát-Szlavonország társország lett, belügyi tekintetben saját törvényhozással és autonóm kormányzattal bírt. A horvát autonómia több vonatkozásban a potenciális állami lét elemeit is hordozta.
Erdély ismét egyesült az anyaországgal, ettől az időszaktól kezdve már nem közjogi-politikai, hanem csak történeti, földrajzi téregység, s részben az ország egyik statisztikai egysége lett, de a lakosság jelentős része (nemcsak a nemzetiségiek) sok tekintetben megőrizte sajátos különállásának tudatát.
Fiume és kerülete a "magyar koronához csatolt külön testként" közvetlenül kapcsolódott a koronához. Az ország legfontosabb kikötőjét a kormány tudatosan és kiemelten fejlesztette. Fiume olasz többségű lakossága széles körben használhatta anyanyelvét, mely Fiuméban hivatalos nyelvnek számított.
Az 1867-68-ban kialakított államstruktúra rendkívül bonyolult lett, mind a magyar-osztrák, mind pedig a magyar-horvát relációban. Magyarország lényegét tekintve kettős rendezettségű föderatív jellegű állammá vált: Magyarország, Horvát-Szlavonország, Fiume és kerülete képezte a "Magyar Birodalom" három közjogi, strukturális elemét.
1868 után az országon belül fokozatosan kialakult az "államigazgatási, hivatali regionalizmus", a különböző ágazati-területi felosztások rendszere. Minden minisztérium több dekoncentrált szervet hozott létre. Ha a századfordulós teljes körű adatbázis alapján áttekintjük a "hivatali regionalizmust", akkor azt állapíthatjuk meg, hogy az ország államigazgatási regionális felosztása rendkívül sokszínű, a központ- és területrendszere valósággal kavalkádszerű. Feltűnő, hogy az egyes minisztériumokhoz tartozó szervezetek központ- és területrendszere is alapvetően eltérő.
A történeti Magyarországon belül a modernizációval párhuzamosan megindult egyfajta, nem közigazgatási jellegű, nagytérségi integrálódási folyamat is. Az ország nemzetiségi-regionális alapstruktúráját a nemzetiségi peremterületek és a magyar többségű belső magterületek határozták meg. Pozsony, Kolozsvár és a társországi főváros Zágráb érdemi regionális jellegű térformáló tényezővé váltak, de főként Budapest szervezte, s lényegi tartalmát tekintve formálta a nagytérségek közötti munkamegosztást.
A regionalizmus problematikája a trianoni államhatárok között, 1920-1937
Az 1918-as háborús vereség, majd az átalakulási kísérletek, bizonytalanságok, radikális próbálkozások után, az 1920. évi békeszerződés után kialakuló új országterület alapvetően különbözött a régitől, mind nagyságában (egyharmad maradt csak az új államhatárokon belül), mind pedig természeti földrajzi struktúrájában (medence-országból medencefeneki országgá vált).
Az új államhatárokon belül jelentősen megnövekedett Budapest súlya, s az új perifériákon funkcionális "szükség-nagyvárosok" (Győr, Miskolc, Debrecen, Szeged, Pécs) jelentek meg, s megkapták azokat a funkciókat és intézményeket, amelyek az elcsatolt városokból menekültek, illetve az új államhatároknak megfelelően szerveződtek meg.
Az új államterületen belül a régió és a regionalizmus problematikája új módon vetődött fel, s természetesen más területi konfigurációban fogalmazódott meg. A kialakuló makroregionális-statisztikai szemléletben az ország új területét három régióra: Dunántúl, Alföld és Észak osztották. A három makrorégió minden tekintetben (terület, népesség, településállomány stb.) aránytalan volt.
A magyar tudomány több ágának (földrajz, közgazdaságtan, közigazgatás, demográfia) regionális szemlélete a trianoni változások időszakában mintegy kényszerjelleggel megerősödött, sőt a földrajztudomány képviselői a régió francia fogalmát az ország integritása megvédésének céljával favorizálni is kezdték 1918-tól. A területi kérdésekkel foglalkozó tudósok többsége az új államterületen belül elutasította a "tartományi közigazgatás létjogosultságát".
Az 1930-as évek elején a közigazgatás racionalizálása keretében ismét felvetődött a regionális közigazgatás kialakításának kérdésköre. Gömbös Gyula kormányprogramban fogalmazta meg a megyék feletti, de a történeti megyerendszert tiszteletben tartó regionális közigazgatás kialakításának szükségességét. Hantos Gyula minden korábbinál árnyaltabban és részletesebben tárta fel és mutatta be a "hivatali regionalizmus" átláthatatlan és ésszerűtlen központ- és területi struktúráit (1. ábra), s fogalmazta meg az ország új területén a "hét természetes központ" (Budapest, Debrecen, Győr, Miskolc, Pécs, Szeged, Szombathely) vonzáskörzetét. A széleskörű és éles viták ellenére a közigazgatási reformra nem került sor.
A két világháború között mind a földrajztudományban, mind pedig a jogtudományban jelentős elméleti viták folytak a regionális közigazgatás kialakításának létjogosultságáról, illetve politikai és területi összefüggéseiről. A viták sem az egyes tudományokon belül, sem pedig szélesebb értelemben nem vezettek konszenzusra.
A megnagyobbodott Magyarország regionalizálási kísérletei, 1938-1944
Az 1938-as évtől kezdve 1941-ig minden év új területgyarapodást hozott. A közigazgatás szervezésének természetesen követnie kellett az államterület változásait. E követés a legtöbb esetben abban merült ki, hogy a visszacsatolt területek a korábbi megyei keretek között szerveződtek újjá, de egyes esetekben (Kárpátalja kormányzósági kísérlete, illetve a közigazgatási kirendeltség kialakítása) az új helyzetben új konstrukciók születtek.
Nemcsak a gyakorlati közigazgatás alkalmazkodott az új államterülethez, hanem a tudományos kutatások és területrendezési koncepciók is. Erdei Ferenc területszervezési koncepciója kiérlelt állapotában az 1938-as Magyarországra vonatkozóan született meg. Erdei Budapest mellett "hét tartományi középvárost" (Győr, Szombathely, Pécs, Szeged, Debrecen, Miskolc, Kassa) határozott meg mint egy-egy földrajzilag is önálló országrész központjait, s ezekre kívánta felépíteni a regionális közigazgatást.
Elek Péter az 1939-es országhatárokra vonatkoztatva dolgozta ki az új táj-közigazgatási koncepcióját, s határozta meg az új területbeosztás lehetséges alapjait. Elek a nagytájakra kívánta felépíteni a regionális közigazgatást.
Kárpátalja 1939-es visszatérésével az államvezetés is új dilemma elé került: hogyan szervezze meg a rutén többségű terület közigazgatását, s hogyan illessze be a magyar állam- és közigazgatás rendszerébe. Teleki Pál miniszterelnök Kárpátalját sajátos regionális egységként fogalmazta meg, részleges területi önkormányzat kialakításával kívánta megoldani a rutén többségű területek helyzetét, s dolgozta ki a Kárpátaljai Vajdaság területi önkormányzata létrehozásának törvényjavaslatát, amellyel szemben erős politikai fenntartások jelentek meg.
A regionalizálás kérdésköre 1944-1989 között
Az újabb világháborús vereség, gazdasági, politikai és társadalmi összeomlás után 1944-1948 között ismét felvetődött a közigazgatás reformjának, és most már azzal direkt módon egybekapcsolódva, az ország területi fejlesztésének problematikája. Minden politikai párt a saját társadalom- és jövőképének megfelelően fogalmazta meg a közigazgatási reform céljait, az új közigazgatás funkcionális és területi struktúráját.
Témánk szempontjából a legnagyobb elméleti és politikai jelentőséggel a Nemzeti Parasztpárt 1946-os tervezete bírt, melynek szerves részét képezte az önkormányzati jellegű városmegyék feletti kerületi szintű közigazgatás kialakítása is. A reformterv szerint "a természettől adott 7 tájegységnek megfelelően" Budapest, Miskolc, Debrecen, Szeged, Pécs, Szombathely és Győr székhellyel jöttek volna létre a kerületek. A kerületi igazgatáson keresztül a hét kerületi székhelyt igazi "középvárossá" kívánták fejleszteni.
A tanácsrendszer bevezetését Magyarországon végül is a külső meghatározottságok és az MDP belső, voluntarisztikus gazdaság- és társadalomátalakítási céljai tették szükségessé a hatalom új birtokosai számára. Az 1949-es alkotmány már alapjaiban meghatározta az állam új struktúráját, benne a közigazgatás, s azon belül a megyék új helyzetét és szerepét. Az I. tanácstörvényre tulajdonképpen már csak a részletek megfogalmazása maradt. Az új struktúra legfontosabb összetevője, hogy tudatosan felszámolta az önkormányzati jellegű igazgatást, totálisan államosította a közigazgatást. A törvény az államszervezetben helyezte el a tanácsokat, megfogalmazta pártirányításukat, meghatározta hierarchikus struktúrájukat, világosan kimondta alá-fölé rendeltségük jellegét. Az államhatalmi jelleg mellett a törvénybe bekerült ugyan a tanácsok tömegszervezetként való meghatározása is, de ez érdemi tartalmat nem kapott.
Az állami struktúra reformja után került sor a területbeosztás átalakítására. A megyei szinten az átalakítás tudatosan mérsékelt jelentőségű volt, hiszen kimondták, hogy csak a legszükségesebb esetekben kell a megyék határaihoz "hozzányúlni", a korábbi struktúrát az új hatalom érdekében kell felhasználni. A meghatározott célnak megfelelően az átszervezés eredményeként a megyék száma huszonötről tizenkilencre csökkent, s létrehozták Nagy-Budapestet.
A tanácsrendszer bevezetésekor a területi szintek (megye, járás) felértékelődtek, hiszen Budapest kivételével a városokat a megyei és a járási tanácsok alá rendelték. Huszonnégy város a megyei, huszonkilenc pedig a járási tanácsok igazgatása alá került.
A megyebeosztás radikális reformjára 1953-ban és 1956-ban tervek születtek, de végül is nem került sor az alapvető reformra. Az államszocializmus időszakában a megyei beosztás stabil maradt és relatíve felértékelődött.
Az 1954-es II. tanácstörvény módosította a területi-városi igazgatás viszonyait. A nagyvárosokat (Debrecen, Miskolc, Pécs, Szeged) kivette a megyei tanácsok igazgatása alól, és megyei jogú várossá alakította át őket, a többi város pedig járási jogú várossá alakult át.
A pártállam viszonyai között nemcsak a szűkebb értelemben vett közigazgatás, de a gazdasági, társadalmi folyamatok nagy része is közvetlen állami irányítás alá került. Fenntartották a szakigazgatás regionális jellegét, valamint az állami vállalatokat is részben regionális keretek között szervezték meg.
Az 1950-es évek elejétől a településtudományi-településtervezési irodalom egy részében a régió és a táj szinonim kategóriát jelentenek. A hierarchia (helyi egység, körzeti egység, kistáj, középtáj, nagytáj, országtáj) egymásba illeszkedő területi struktúrát is képez, s ezekre lehet felépíteni a közigazgatási beosztást is. Vizsgálataik alapján 1950-ben öt nagytájat határoltak le, s az országot öt közigazgatási kerületre kívánták felosztani.
A magyar gazdaságföldrajzban a gazdasági körzetelmélethez kapcsolódva fogalmazódott meg a rayon és a régió azonossága, s a gazdasági körzet tagolódásának megfelelően a közigazgatás területi szervezési igénye. A földrajztudomány képviselői alapvetően különböző egységek lehatárolására tettek javaslatokat.
A magyar földrajzi, a településtudományi kutatások az államszocializmus időszakában nem jutottak konszenzusra a régió és a regionalizmus fogalmát, célját tekintve, így teljesen logikus, hogy a Magyarországra vonatkozó lehatárolási kísérletek eredményei, illetve a hipotézisek kizárták egymást.
A népgazdasági tervezést szolgáló alkalmazott kutatások, illetve politikailag már direktebb módon befolyásolt törekvések több koncepciót eredményeztek, de ezek is alapvetően eltértek egymástól.
A kormányzat 1963-ban elfogadott egy öt egységből álló, a nagyvárosok potenciális vonzáskörzetére épülő gazdasági körzetbeosztást, de ezt 1971-ben már a hategységes tervezési-gazdasági körzetek váltották fel (2. ábra). A kompromisszumos, felemás döntés a korábbi vizsgálatok és hipotézisek egyfajta lezárását jelentette, de konszenzusról nem volt szó ebben az esetben sem.
1975-ben Bibó István az Országos Településhálózat-fejlesztési Koncepció lehetséges közigazgatási konzekvenciáinak végiggondolása során arra a következtetésre jutott, hogy önmagában véve az OTK központrendszere legalább egy tucat területszervezési lehetőséget hordoz magában. Saját álláspontjának leginkább a városjárásokra épülő, hat kerületet létrehozó, a megyét kiiktató koncepció, illetve megoldás tekinthető. A koncepció területi konfigurációja mindmáig hordoz racionális elemeket, s a regionális nagytér szervezésének egyik lehetséges kerete lehet.
A közigazgatás korszerűsítési munkálataihoz, illetve a negyedik tanácstörvény előkészítéséhez kapcsolódóan az 1980-as évek második felében ismét a viták kereszttüzébe került az ország regionális felosztásának, illetve feloszthatóságának a kérdésköre. A "történeti hagyományoknak megfelelően" sem tudományos, sem pedig politikai konszenzus nem született, a gazdasági és politikai válság elmélyülése levette a napirendről a területi reform kérdését.
Rendszerváltás alapvető területi reform nélkül, 1989-1990
Az 1989-90-es rendszerváltás magában hordta egy radikális közigazgatási reform lehetőségeit, mert a magyar társadalom döntő többsége tisztában volt azzal, hogy valaminek vége van, s ebben a szituációban egy radikális területi reform - legalábbis ebből a szempontból - elfogadtatható lett volna a lakosság szélesebb rétegeivel.
A politikai erők (az új önkormányzati törvényt az Országgyűlés nagy többséggel fogadta el) valószínűleg úgy ítélték meg, hogy a közigazgatás önkormányzati reformja, s azon belül a települési önkormányzatok szerepének szinte abszolutizálása nagyobb lehetőséget ad a mindenkori kormányzó pártok számára az átalakulások vezénylésére.
Az új önkormányzati rendszerben a megyei önkormányzat szerepének eljelentéktelenítése mellett végbement a magyar közigazgatás történetének egyik legnagyobb váltása: a közigazgatás súlypontja a megyéről a településekre helyeződött át, az új helyzetben a központi kormányzatnak nem volt "területi ellenlábasa", az elaprózott települési önkormányzatok nem képezhetnek ellensúlyt a központi igazgatással szemben.
A dekoncentrált szervek rendszerének létrehozásával valójában az állam, illetve az államigazgatás lett a tér integrálója. A dekoncentrált szervek központ- és területrendszere ugyanolyan kavalkádszerű jelleget mutatott, mint a dualizmus időszakában.
A köztársasági megbízotti intézmény létrehozása, központ- és területrendszerének kialakítása rendkívül éles viták között ment végbe. A mi szempontunkból az a legfontosabb, hogy a területi struktúra torz volta (3. ábra) önmagában véve is rontotta az intézmény stabilitásának feltételeit. Az intézmény rövid története (az 1994-es kormányváltás után szinte azonnal felszámolták) arra int bennünket, hogy többpárti demokráciában - ha nincs konszenzus az alapstruktúrákat illetően -, akkor a közigazgatás kormányzati ciklusjellegűvé válik.
Összegzés
A regionalizmus és a regionális közigazgatás kérdésköre - történetileg eltérő tartalommal - szinte permanensen jelen volt a magyar állam és közigazgatás fejlődésében. Az államhatárok radikális változásai, a gazdasági, társadalmi, politikai rendszerváltozások mindig új módon vetették fel a regionalitás kérdéseit. A regionalizmus és a regionális közigazgatás kérdésköre történetileg mindig bonyolult és kényes volt, elsősorban azért, mert okszerűen és alapvetően érintette a hatalom területi gyakorlását, illetve egyfajta területi megosztását. A történeti Magyarország berendezkedését érintő, "kívülről jövő", radikális modernizációs kísérletek (II. József, Alexander Bach) politikai céljaik és eszközeik miatt nem kaphattak támogatást a magyar politikai erők és a magyar társadalom részéről.
A kiegyezés után létrejött egyfajta, többfokozatú, a föderalizmus egyes jegyeit felmutató államberendezkedési területi struktúra, de a megoldás rövid idő alatt belülről megkérdőjeleződött, mert szembekerült a nemzetállami fejlődés kihívásaival.
A trianoni összeomlással alapvetően megváltozott a korábbi területének egyharmad részén függetlenné váló magyar állam területi struktúrája. Az új helyzetben alapvetően átrendeződött az ország-főváros-vidék egymáshoz viszonyított súlya, a regionális szükségközpontok (közigazgatási, oktatási) kiépítése vált meghatározóvá.
Az államszocializmus időszaka - bár több kísérlet történt a regionális struktúrák kialakítására - a megye tekintetében valójában továbbvitte a magyar közigazgatás hosszú távú fejlődési tendenciáit.
Az Európai Unióhoz történő csatlakozás új módon, de jelentős részben ismét "kívülről" veti fel a régiók kialakításának szükségességét. A gazdasági, statisztikai, regionális politikai stb. érdekek mellett figyelembe kell vennünk a magyar társadalom területi identitásának a kérdését is, mert egy mélyreható átalakulási folyamatban korántsem másodlagos kérdés, hogy az érintettek tudnak-e azonosulni az új szervezeti konstrukciókkal és területi keretekkel, különösen, ha azok hosszabb távon jelentősen befolyásolják életfeltételeiket, avagy jelentős csoportok "téridegenné" válnak.
Kulcsszavak: közigazgatástörténet, közigazgatási régió, a regionális közigazgatási funkciók történeti változásai, a regionális felosztás alakváltozásai, közigazgatásföldrajz
1. ábra * A regionális közigazgatás területi rendje 1930-ban, Hantos Gyula
szerint
2. ábra * Az Országos Településhálózat-fejlesztési Koncepció középfokú és
magasabb szerepkörű központrendszere és a tervezési-gazdasági körzetek, 1971
3. ábra * A Magyar Köztársaság közigazgatási területi beosztása, 1991
Irodalom
Beér János - Csizmadia Andor (1966): Történelmünk a jogalkotás tükrében. (Sarkalatos honi törvényeinkből, 1001-1949). Gondolat, Budapest
Bibó István (1975): Közigazgatási területrendezés és az 1971. évi településhálózat-fejlesztési koncepció. MTA Igazgatástudományi Bizottsága, Budapest
Csizmadia Andor (1979): Bürokrácia és közigazgatási reformok Magyarhonban. Gondolat, Budapest
Edelényi-Szabó Dénes (1928): Magyarország közjogi alkatrészeinek és törvényhatóságainak területváltozásai. Magyar Statisztikai Szemle, 6. 648-714
Gyalay Mihály (1989): Magyar igazgatástörténeti helységnévlexikon. TIT Nyomda, Budapest
Hajdú Zoltán (2001): Magyarország közigazgatási földrajza. Dialóg Campus, Budapest-Pécs
Hantos Gyula (1931): A magyar közigazgatás területi alapjai. Athenaeum, Budapest
Hencz Aurél (1973): Területrendezési törekvések Magyarországon. Közgazdasági és Jogi. Budapest
Némethy A. (1958): Magyarországi törvényhatóságok közigazgatási beosztásának változásai 1526 után. Történeti Statisztikai Közlemények. 3-4. 107-120
Perczel Károly - Gerle György (1966): Regionális tervezés és a magyar településhálózat. Akadémiai, Budapest
Prinz Gyula (1933): A földrajz az államigazgatás szolgálatában. Földrajzi Közlemények. 4-6. 69-81
Szamel Katalin (1981): A megyerendszer története Magyarországon. Államigazgatási Szervezési Intézet, Budapest