Az EU-csatlakozás
magyar alkotmányjogi problémái
Kecskés László
az MTA doktora, tanszékvezető egyetemi tanár
Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar
Minden gazdasági stratégia, így a lisszaboni stratégia megvalósításához is szükséges a folyamatok kiszámíthatóságának biztosítása. A kiszámíthatóság megteremtésében fontos szerepük van a jogi eszközöknek, közöttük is kiemelten az alkotmányjogiaknak. A közösségi integrációs szándékot a végrehajtási föderalizmus tengelyén, a centrumtól a perifériákig végigvezető jogintézmények és jogi folyamatok működési elveinek alakításában lényeges szintet képeznek csaknem minden tagállamban a nemzeti alkotmányok. Az alkotmányok tartalmának alakulására ható közjogi gondolkodás és az integrációs gazdasági stratégiák végigvitelében közvetlenebb módon szerepet játszó magánjogi gondolkodás nincs mindig szinkronban.
Magyarországon a közjogászok viszonylag megkésetten kezdtek el foglalkozni az európai integrációval összefüggő jogi kérdésekkel. A polgári jog, a kereskedelmi jog és a nemzetközi magánjog művelői közül többen is már évtizedek óta elemzik az úgynevezett „európajog” kérdéseit, és az e témakörre vonatkozó kutatásaik eredményeit hosszabb ideje már a magyar jogfejlődésre is vonatkoztatják. Még az 1990-es évek közepén is közjogászainkat szinte sürgetni, biztatni kellett az európai uniós jogfejlődés magyarországi konzekvenciáinak előkészítésére. Talán az állami szuverenitás merev felfogása, differenciálatlan megítélése okozta elsősorban a szakmai késlekedést.
Magyarországnak az Európai Unióhoz való társulását és csatlakozását előkészítő, 1990 decembere óta zajló folyamat első színvonalas közjogi elemzésének a Magyar Köztársaság Alkotmánybíróságának két határozata tekinthető 1997-ben és 1998-ban. Ezek a 4/1997. (I. 22.) AB határozat és a 30/1998. (VI. 25.) AB határozat voltak.
Az Alkotmánybíróság 1998-ban dogmát teremtett
Az Alkotmánybíróság 30/1998. (VI. 25.) AB határozata meglehetősen merev szuverenitásfelfogásra épült. Ez tulajdonképpen érthető, hiszen a szuverenitási gondolat árnyalásával, funkcionálissá tételével, esetenkénti elviekben is megalapozott relativizálásával és korlátozásával a magyar közjogi gondolkodás korábban alig foglalkozott. A szuverenitás kategóriájával kapcsolatban a magyar jogi gondolat nem járta még be azokat az utakat sem, amelyeken az állami szuverenitás egy derivátumával, az állami immunitással kapcsolatban ha döcögve is, megtett már néhány lépést.
A merev szuverenitási kiindulópont következményeként az Alkotmánybíróság 30/1998. (VI. 25.) AB határozata a közösségi jogot magyar szempontból egyértelműen külföldi jognak tekinti, és nem veszi figyelembe azt, hogy már az Európai Megállapodás alapján is kialakultak bizonyos jogi kapcsolatok az EK és a Magyar Köztársaság között, és ezeknek volt egy sajátos dinamikájuk, előbbre vivő, mélyebbre ható jellegük.
Az Alkotmánybíróság említett két határozatában, jóllehet egyes részleteket illetően elutasító, illetve visszautasító volt az indítvánnyal szemben, lényegét tekintve azonban mégis dogmává merevítette az indítványozó sajátosan túlzó alkotmányossági érzékenységét.
Igazából az Alkotmánybíróság ezen határozataiban megfogalmazott dogmatikus okfejtések adtak alapot ahhoz, hogy valós súlyánál nehezebb kérdéskörként jelenjen meg a magyar politikai szféra és az alkotmányozás előtt Magyarország európai uniós csatlakozásának jogi összefüggésrendszere. Ezek az alkotmánybírósági határozatok vitték el a magyar közjogi gondolkodást olyan irányba, amelyből az a jogi látszat keletkezett és az a helyenként mereven kezelt vélemény körvonalazódott, hogy Magyarország EU-csatlakozása kapcsán a magyar Alkotmány módosítására feltétlenül szükség volt.
A 2002. évi alkotmánymódosítás folyamata: a csatlakozási klauzula metamorfózisa
A 2002. évi kormányváltást követően 2002 nyarától intenzív alkotmánymódosítási előkészületek jeleit lehetett érzékelni. 2002. május 31-én az Országgyűlésben létrejött az Európai Uniós Integrációs Nagybizottság. Ennek első ülésén a négy parlamenti párt frakcióvezetője és a kormány képviselője aláírták azt a nyilatkozatot, amely szerint a pártok törekednek arra, hogy a magyar EU-csatlakozáshoz szükséges alkotmánymódosításokat 2002. december 31-ig el lehessen fogadni. A munkáról magáról alig lehetett tudni valamit. Magánbeszélgetésekben azok a kormányzati tisztviselők is elhatárolódtak, illetve alulinformáltságukat hangsúlyozták az alkotmánymódosítás előkészületi munkálataival kapcsolatban, akikről hivatali beosztásuk alapján feltételezni lehetett, hogy érdemi közük van a munkához. Jóval később, már az alkotmánymódosítás országgyűlési elfogadásának utolsó akkordjainál derült fény a szélesebb nyilvánosság számára, hogy működött egy olyan munkabizottság, amelyik az akkori miniszterelnök megbízásából ajánlásokat dolgozott ki a magyar uniós csatlakozással összefüggő alkotmányossági kérdések rendezésére.
2002. december 17-én néhány hónapos kemény politikai csatározást követően a magyar Országgyűlés nagy szavazati aránnyal támogatva elfogadta az Európai Unióhoz történő csatlakozás alkotmányos feltételeinek megteremtése érdekében a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2002. évi XLI. törvényt. Az alkotmánymódosítás gyors, zökkenőkkel és politikai konfrontálódásokkal teli folyamatát, az elkészült és az Országgyűlés elé került négy tervezet tematikailag esetenként szétfolyó anyagát vizsgálva úgy tűnik, hogy közjogászaink most gyorsan mindent pótolni akartak. Olyan kérdéseket is szóba hoztak, szabályozásra érettnek állítottak be, amelyeknek az elemzéséhez jóval korábban hozzá kellett volna kezdeni. Így aztán ennek az alkotmánymódosítási folyamatnak kétségtelenül kapkodó jellege volt.
Az elkapkodottnak tűnő 2002. évi alkotmánymódosítás helyett álláspontom szerint szerencsésebb lett volna bevárni a csatlakozási szerződés aláírását, majd pedig valamilyen módon lehetőséget adni az Alkotmánybíróságnak, hogy felülvizsgálja vagy továbbfejlessze a 4/1997. (I. 22.) és 30/1998 (VI. 25.) AB határozataiban elfoglalt álláspontját.
Az alkotmánymódosítással összefüggő politikai vitákhoz kapcsolódó szakmai álláspontok ütköztetésénél a középpontban többnyire a korábbi tervezetek „csatlakozási klauzula” hatáskörgyakorlás-átengedési konstrukciója állt. A kritikai véleményeket megfogalmazó szakértők szerint az alkotmánymódosítási tervezet ezen intézménye egyebek mellett azért is rossz, mert az Európai Uniót és a tagállamokat megillető párhuzamos jogalkotási hatáskörök majdani gyakorlatában jelentős mértékben gyengíti a magyar jogalkotás pozícióját az EU jogalkotásával szemben.
A csatlakozási klauzulát azért is kifogások érték korábbi tervezett formájában, mert a magyar jogalkotás pozícióját ronthatja az úgynevezett párhuzamos jogalkotási hatáskörök esetén a közösségi jogalkotás és a tagállami jogalkotás közötti „időversenyben”. A párhuzamos jogalkotási hatáskörök esetében, tehát akkor, amikor jogalkotást elvileg a közösség és a tagállam is kezdeményezhet, jelentősége van annak, hogy melyik jogalkotás kezdett hamarabb a szabályozáshoz. Ennek az időversenynek a megítéléséhez alakította ki az Európai Bíróság a pre-emption szemléleten alapuló gyakorlatot, ami szervesen illeszkedik a közösségi jog más doktrínáinak sorába. (A pre-emption-analízis elnevezésen kívül e jelenségre a téma tudományos kutatójára utalva a Cross-analízis elnevezés is gyakori, magyarul pedig ezeket a fogalmakat „elsőbbségi doktrínaként” nevezzük – itt is hangsúlyozva, hogy ez a kifejezés nem téveszthető össze a közösségi jog elsődlegességével. Az elsőbbség kifejezésnek van ugyanis idődimenziója, az elsődlegességnek viszont nincs.)
Feleslegesnek tűnő volt a szakértők vitájában az a kérdés, hogy a Magyar Köztársaság részéről a „szükséges mértékig” történő hatáskörgyakorlás-átengedés terjedelme tág vagy szűk. Ha lassan is, de átütött az alkotmánymódosítás előkészítése során az a felismerés, hogy nem a „szükséges mértékig” kifejezés terjedelme a lényeges probléma, hanem az, hogy a csatlakozási klauzula ilyen megfogalmazásával feleslegesen kerül egy olyan éles peremvonal a magyar Alkotmányba, amely a magyar jogalkotás pozícióinak nem kedvez a párhuzamos jogalkotási hatáskörök esetében a közösségi jogalkotás és a nemzeti jogalkotási szint közötti időversenyben, az úgynevezett jogalkotási „területfoglalási” elsőbbségi pozíciók megszerzésénél. Ebből az esetkörből sok ügye van az Európai Bíróságnak. Az Európai Bíróság bírái az ilyen ügyekben szinte úgy döntenek, mint a sportversenyeken az időmérő bírók. Ebben a versenyben gyengülhetnek a magyar esélyek az alkotmánymódosítás végül elfogadásra került szövegváltozatának figyelembe vételével is. A helyzet azonban így sem tragikus, mert nem valószínű, hogy az Európai Bíróság bírái az ilyen majdani magyar vonatkozású ügyek eldöntésénél túlságosan komolyan vennék a magyar Alkotmány hatályos szabályait. Valószínű, hogy továbbra is inkább majd a saját joggyakorlatukban kialakított tendenciákat tekintik irányadónak.
Az Országgyűlés által végül elfogadott alkotmánymódosítási tervezet a Magyar Köztársaságnak általában a nemzetközi szervezetekben való részvételével kapcsolatos hatáskörgyakorlás-átengedési vagy közös hatáskörgyakorlási rendelkezést már nem tartalmaz. Ami pedig még fontosabb, az az, hogy hatáskörgyakorlás-átengedési konstrukciót nem tartalmaz az elfogadott szöveg, hanem csupán arról rendelkezik, hogy a Magyar Köztársaság az Alkotmányból eredő hatásköreit a többi EU-tagállammal közösen gyakorolhatja, e hatáskörgyakorlás megvalósulhat önállóan, az Európai Unió intézményei útján is.
A Magyar Köztársaság Alkotmánya EU-vonatkozású szabályainak továbbfejleszthetősége.
Nemzetközi jog – belső jog viszonyának rendezése
A Magyar Köztársaság és az Európai Unió jogi kapcsolatrendszerének megalapozásához fontos előkérdés a nemzetközi jog és a belső jog viszonyának rendezése a jogi elméletben és a jogalkotásban. Ennek a problémának a megítéléséhez a tiszta szemléletű megközelítés kialakítása már nem halasztható tovább. Az amúgy nem túlságosan intenzív, lagymatagnak tűnő, elhúzódó elméleti viták lezárásával el kellene jutnia a magyar jognak a monista koncepciót valló, adopciós kodifikációs technikát követő és a nemzetközi szerződés önvégrehajtó (self-executing) jellegét elismerő álláspontig. Ha a nemzetközi jog és a belső jog viszonyát nem sikerül belátható időn belül monista alapon rendeznünk, akkor Magyarország előtt könnyen egymásra torlódhatnak a nemzetközi közjogi és az EU-jogi problémák. A jelenlegi Alkotmány 7. §-ának (1) bekezdése helyett szükségesnek látszik kimondani, hogy a ratifikált és kihirdetett nemzetközi szerződések beépülnek a magyar jogrendszerbe, annak részét képezik, közvetlen alkalmazhatóságukhoz további végrehajtási rendelkezések meghozatalára nincs szükség. Abban az esetben, ha a nemzetközi szerződés és valamely törvény tartalma eltérő, a nemzetközi szerződést kell elsődlegesnek tekinteni.
A nemzetközi jog és a belső jog viszonyának szabályozása során már az EU joga és a magyar jog viszonylatában felvetődő jogszerkezeti kérdésekre is tekintettel kell lenni. Emiatt is javaslom, hogy az Alkotmány 7. §-ának (1) bekezdését helyettesítő új konstrukció ne a nemzetközi közjogászok által sokszor használt „elsőbbség” szó alkalmazásával legyen kialakítva, hanem az EU-jog irányába mutató „elsődlegesség” terminológiára épüljön (az EU jogában ugyanis mást jelent, és ezért eltérő tartalommal használatos e két jogi kifejezés).
Az állami szuverenitás klasszikus fogalmának megbontása
A világgazdasági és politikai globalizáció idején a nemzetközi együttműködésre nyitott állam képének megjelenítése alapvető igény. A nyitottság következtében előfordulhat, hogy államok feletti szervezet vagy szervezetek alkotta normák áramolhatnak be a magyar jogrendszerbe. Olyanok, amelyek nem feltétlenül a magyar Alkotmány 2. §-ának (1) és (2) bekezdésén alapulnak, így a magyar népszuverenitás nem is legitimálja azokat.
A klasszikus állami szuverenitás-fogalom megbontása és relativizálása elengedhetetlen követelmény a modern nemzetközi együttműködésben és integrációban részt vevő nemzetállamok számára. Az állami szuverenitást korlátozni kell, illetve funkcionálissá kell azt tenni. Figyelemreméltó, hogy még a hagyományosan dualista felfogáson lévő olasz jog is eljutott addig, hogy az olasz Alkotmány 11. cikke szerint: Olaszország más államokkal való egyenlőségének elve alapján beleegyezik szuverenitásának oly mértékű korlátozásába, amely szükséges a nemzetek közötti béke és igazság biztosításához.
Az állami szuverenitás megbontása a népszuverenitási elmélet alapján
Az állami szuverenitást különböző módszerekkel, jogi technikákkal lehet megbontani. Ezek közül az egyik – talán a legegyszerűbb – az, amely nem az államot, hanem a népet teszi a szuverenitás letéteményesévé. A nemzetközi kooperáció érdekében a nemzeti alkotmányok által megnyitott állami szuverenitás koncepciója alkalmasnak látszik megoldani a szuverén felségjogok átruházásával kapcsolatban jelentkező problémákat, mert maga a nemzetállam alkotmánya fogalmazza meg az átruházás feltételeit és alkotmányossági követelményeit. Ez az a jelenség, amit Peter Häberle találóan együttműködőbb jogállamnak, kooperativer Verfassungsstaat-nak nevez. A formai követelmény, a népszuverenitás elméletéből adódóan az, hogy csak a nép ruházhat át felségjogot, így az átruházásnak is törvényben, vagyis a népképviselet révén kell megtörténnie. E felfogás szerint a nép mintegy „alkotmányozza”, és ezáltal „konstituálja” (létrehozza) a nemzetközi (államközi) szervezetet, és azt a feladatai ellátásához szükséges hatáskörökkel a népképviselet megítélése szerint szükséges mértékben fel is ruházza. Az átruházással a népképviselet felségjogának terjedelme csökken, a nemzetközi (államközi) szervezeté pedig megalapozódik, illetve bővül. Ez pedig a nép szuverenitását is, az állam polgárainak alkotmányjogi jogosítványait is érintheti – a hatáskör-átruházás törvényi szinten való rendezése ezért is fontos.
Az állami szuverenitás megbontása az alapvető szuverenitási követelmények mentén
Az állami szuverenitás megbontásának és egyben a szuverenitás fogalom korlátozásának másik technikája a francia Alkotmánytanács és a német szövetségi Alkotmánybíróság gyakorlatában körvonalazódott. Eszerint a szuverenitás alkotmányosan garantált lényegét kell védeni. A szuverenitás ezen belső köre, érinthetetlen magva magában foglalja az állam azon kötelezettségeit, hogy például biztosítsa intézményeinek fennmaradását, garantálja a nemzet létének folytonosságát, valamint fenntartsa az alapvető jogok védelmének a nemzeti alkotmány alapján elért szintjét. Ezért nem lehet például az emberi jogok és alapvető szabadságok védelmi szintjének hátrányos megváltoztatása következménye az államot megillető hatáskörök átruházásának. Ez a felfogás nyitotta meg az utat a közösségi intézmények gyakorlatának nemzeti alkotmányossági felülvizsgálata előtt.
Ebben a megközelítésben, amit összefoglalóan a tagállamokat megillető alapvető szuverenitási követelmények védelmének nevezhetünk, a közösségi jog 1987 óta használatos jogharmonizációs engedetlenségi szabályának, az „alapvető védelmi követelményeknek” (essential protection requirements) szemlélete látszik alkotmányjogi szinten megjelenni.
Az állami szuverenitás megbontása: az alkotmánymódosítási tilalmak technikája
Az alapvető szuverenitási követelmények doktrínájához szemléletileg kapcsolódik az alkotmánymódosítási tilalmak technikája, amelyet szintén sikerrel lehet alkalmazni az állami szuverenitás klasszikus fogalmának megbontásához, korlátozásához. Mivel a szuverenitásból adódóan a konkrét nemzeti hatásköröknek valamely nemzetközi integrációra való átruházása alkotmánymódosításhoz köthető, alkotmánymódosítási tilalmak bevezetésével a szuverenitásnak egy belső köre védhető.
Az alkotmánymódosítási tilalmak tárgy szerinti felsorolása tartalmazhatja a szuverenitás magvához tartozó értékeket és jellemzőket, azokat, amelyek révén az európai integrációban részt vevő tagállam azért nemzetállam is marad. Az Alkotmánymódosítási tilalommal nem érintett, nem védett szuverenitásattribútumokat az integráció javára, az integrációs célok szolgálatában – de csak ezért (!) – átruházhatóvá kell tenni. Az alkotmánymódosítási tilalommal érintett szuverén értékekhez kapcsolódó nemzeti hatáskörök átruházását viszont tiltani kell.
Az állami szuverenitás megbontása: szuverén hatáskör-átruházás alkotmánymódosítás nélkül
a reciprocitásra tekintettel
A szuverenitás hatáskör-átruházással való korlátozásának negyedik technikáját, jogalapját a francia Alkotmánytanács fejlesztette ki, főként a Maastrichti Szerződésről hozott döntéseiben. Eszerint a megközelítés szerint a hatáskörök átruházása akkor megengedett alkotmánymódosítás nélkül, ha a reciprocitás kívánalma teljesül, magát az alkotmányt elveiben és rendelkezéseiben közvetlenül nem sérti, és nem veszélyezteti a nemzeti szuverenitás gyakorlásának lényeges feltételeit. A francia alkotmányban írt reciprocitási kívánalom elsődleges vagy kezdeti viszonosságot jelent, és annak megítélésére szolgál, hogy maga a nemzetközi kötelezettségvállalás alkotmányos értelemben érvényesen történt-e. Ha a hatáskörök átruházása egyoldalú lemondást jelentene, annak érvényességéhez alkotmánymódosításra lenne szükség. Az érvényesen megkötött nemzetközi szerződések végrehajtásának megítélésénél a reciprocitás már nem lehet szempont, mert a reciprocitást a szerződés megkötésének időpontjában kell vizsgálni. A reciprocitás elvének alkalmazását ily módon korlátozó konstrukciót meghaladóan az EU-val foglalkozó integrációs jogirodalomban – sőt a magyar jogirodalomban is – felvetődött, hogy a reciprocitás, a kölcsönös kötelezettségvállalás elve is felvethető alkotmányi szinten az EU-val szembeni elvárásként.
A 2003-i évi Európai Alkotmánytervezet „új/második” jogi kapcsolatot is telepít
az EU és a tagállamok közé
A 2003. évi Európai Alkotmánytervezet az EU-jog szerkezetét, valamint az EU-jog és a tagállamok jogrendszerei viszonyát meghatározó néhány olyan doktrínát is tartalmaz, amelyek a közösségi közjogban (a közösség elsődleges jogalkotásában) eddig nem voltak leírva. Az Európai Alkotmánytervezet-nek az EU-jog szerkezetére vonatkozó szabályozásában a hatáskör-átruházás elvének (principle of conferral) van központi jelentősége. Az Európai Alkotmánytervezet az alapelvek között az 1-9. cikk (1) bekezdésében, az első mondatban azt tartalmazza, hogy „az Unió hatásköreinek elhatárolására a hatáskör-átruházás elve az irányadó”. A 1-9. cikk (2) bekezdése pedig azt írja, hogy „a hatáskör-átruházás elvének megfelelően az Unió a tagállamok által az alkotmányban ráruházott hatáskörök keretén belül jár el az abban foglalt célkitűzések megvalósítása érdekében. Minden olyan hatáskör, amelyet az Alkotmány nem ruházott át az Unióra, a tagállamoknál marad”.
Az Európai Alkotmánytervezet azzal, hogy egy olyan konstrukciót alakít ki, miszerint a tagállamok az alkotmány aláírásával az unióra hatásköröket ruháznak át, lényegében egy újabb jogi kapcsolatot alakít ki az Unió és a tagállamok között. Az Unió és a tagállamok közötti jogviszonyban az alkotmány hatálybalépésétől nemcsak az alapító szerződések és a csatlakozási szerződések tartalma lesz meghatározó, hanem az alkotmány által bevezetésre kerülő hatáskör-átruházási (conferral) kapcsolat is.
A „csatlakozási klauzula” továbbfejlesztése
A Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozása által felvetett egyes közjogi kérdések szabályozásáról rendelkező, a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvényt módosító 2002. évi LXI. törvény rövid, néhány hónapos előkészítést követően éles belpolitikai csatározások közepette került elfogadásra. Kompromisszumos megoldásként a „közös hatáskörgyakorlás” doktrínájára épült a 2002. évi magyar alkotmánymódosítás. Ennek eredményeként a magyar Alkotmány egyebek mellett azzal egészült ki, hogy „2/A. § (1) A Magyar Köztársaság az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az Európai Uniót, illetőleg az Európai Közösségeket (a továbbiakban: Európai Unió) alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – egyes, Alkotmányból eredő hatásköreit a többi tagállammal közösen gyakorolhatja; e hatáskörgyakorlás megvalósulhat önállóan, az Európai Unió intézményei útján is.”
Álláspontom szerint az Alkotmány ezen rendelkezésének továbbfejlesztésén gondolkodva a 2002. évi alkotmánymódosítás közös hatáskörgyakorlási szabályát kompromisszumok által elért eredménynek, adott hatályos szabályozási nívónak kell tekinteni. Ebből kell kiindulni, nem célszerű új kiindulási pontot keresni. A Magyar Alkotmány fenti csatlakozási klauzuláját finomító, pontosító módon, folyamatszemlélettel kell továbbfejleszteni. Nem érdemes azt új doktrínával felváltani. A jogfejlődésben és így az alkotmányfejlődésben nem célszerűek a felesleges „oda-visszák”.
Tudomásul kell venni, hogy az EU-relációjú magyar alkotmányfejlődés 2002 decemberében eljutott egy bizonyos pontig. A 2002. évi alkotmánymódosítás a szükséges módon és mértékben megnyitotta az állami szuverenitás kategóriáját a magyar Alkotmányban. Ezt a nyílást felesleges tágítani. Időközben bebizonyosodott – ahogy az egyébként előre látható is volt –, hogy a Csatlakozási Szerződés magyar részről való aláírása nem ütközött jogi akadályba, és a ratifikációs folyamatot sem veszélyeztetik jogi csapdák. Időközben széleskörűen ismertté vált az is, hogy a 2003. évi Európai Alkotmánytervezet egyik kulcsfontosságú intézménye az Európai Alkotmány aláírása révén történő „hatáskör-átruházás (conferral)” lett, és ez a megoldás is azt mutatja, hogy nem kell a magyar Alkotmányban az állami szuverenitáson nagyobb rést ütni, mint ahogy azt a 2002. évi alkotmánymódosítás csatlakozási klauzulája tette.
A magyar Alkotmány csatlakozási klauzulájának az az aktuális problémája, hogy „A Magyar Köztársaság… – egyes, Alkotmányból eredő hatásköreit… Közösen gyakorolhatja” kitétel terjedelme nem egyértelmű.
A közösen gyakorolható „egyes, Alkotmányból eredő hatásköreit” kitétel terjedelmét a jelenleg hatályos szabályozás csupán egy szempontból szűkíti: ez az, hogy az Európai Uniót az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig lehetséges csak a Magyar Köztársaság részéről a közös hatáskörgyakorlásra jogosítani. Érdemes azonban továbbgondolni, hogy miként alakítható, pontosítható, esetleg szűkíthető az „egyes, Alkotmányból eredő hatáskörök” közös gyakorlásának esetköre.
Fontos, hogy a Magyar Köztársaság az Európai Unióhoz való csatlakozását követően is rendelkezzék az alapvető szuverenitási követelményekkel. Ezért meg kell határozni, esetleg katalogizálni is kell, hogy melyek ezek a követelmények. Ennek az esetkörnek a kialakításánál tanulságos lehet, hogy az EU-tagállamok legfelsőbb bírói fórumai, főként alkotmánybíróságai, milyen jogalkotási tárgykörökben védték meg a tagállami hatásköröket az EU-val szemben.
Ha az alapvető szuverenitási követelmények köre nem vagy egyelőre még nem volna katalogizálható, akkor a magyar Alkotmánybíróságra kell hagyni ezen intézménykör majdani kereteinek kialakítását. Mindezen szempontok alapján indokolt lehet, hogy a magyar alkotmányi szabályozásban a közös hatáskörgyakorlás doktrínájára épülő csatlakozási klauzulát olyan szabályt kövesse, ami kimondja, hogy „Nem gyakorolhatja a Magyar Köztársaság az Európai Unióval (annak tagállamaival és intézményeivel) közösen azon Alkotmányból eredő hatásköreit, amelyek az alapvető szuverenitási követelményekhez tartoznak.”
A szuverenitás fogalom további finomításához és többoldalú szabályozásához segíthet hozzá, ha az esetleges későbbi, integrációs célú konkrét hatáskör-átruházás lehetőségét alkotmánymódosításhoz kötjük. Az ilyen módszerű szabályozás ellenpontjaként pedig ki lehetne alakítani a szuverenitás magvát adó, a szuverenitás lényeges tartalmát kitevő nemzeti hatáskörök védelmére egy olyan esetkört, amelyre vonatkozóan az alkotmánymódosítás és így az alkotmánymódosító törvénnyel történő hatáskör-átruházás tiltva lenne. Ennek a szintén a csatlakozási klauzulát követő alkotmányi előírásnak az lenne a váza, hogy: „(4) Egyes Alkotmányból eredő konkrét hatásköreit a Magyar Köztársaság át is ruházhatja alkotmánymódosító törvénnyel az Európai Unióra, az (1) bekezdésben (a csatlakozási klauzulában) említett integrációs jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig”.
Ehhez a rendelkezéshez kapcsolódóan az ellenkező előjelű, a szuverenitás magvát, azaz a szuverenitás lényeges tartalmát jelentő értékeket garantáló, alkotmánymódosítást tiltó szabály pedig a következők szerint alakulna: „(5) Nem módosítható az Alkotmány a (4) bekezdésben említett okból az alábbi szuverén értékeket érintően:…”
Az állami szuverenitás megbontását az alapvető szuverenitási követelmények módszerével feltétlenül szükségesnek tartom. Alkotmánybeli megjelenítése generálklauzula formájában is, de katalogizáltan is, sőt a két módszer kombinálásával is megoldhatónak tűnik. Ezen javasolt elvi szabály szerkezeti váza az EU jogában is megtalálható, mint fentebb már utaltunk rá.
Az alkotmánymódosításhoz kötött konkrét hatáskör-átruházás és annak intézményi ellendarabja, az alkotmánymódosítás tilalmának bizonyos nemzeti hatáskörök védelme érdekében való bevezetése akkor lehet indokolt, ha van, illetve lesz olyan alkotmányozó szándék, ami célszerűnek tartja, hogy az alkotmánymódosítási tilalommal az alapvető szuverenitási követelményeknél szűkebb szuverenitási mag külön is védelmezve legyen. A két intézmény viszonyát a lenti ábra szemlélteti.
Az alapvető szuverenitási követelmények és az alkotmánymódosítási tilalommal védett szuverenitási értékek intézményeit nem lenne célszerű egy szabályozáson belül egyaránt generálklauzulákkal védeni. Ez a megoldás ugyanis nagyfokú jogbizonytalanságot eredményezne. Első lépésben ezért azt ajánlom megfontolásra, hogy az alapvető szuverenitási követelmények védelme generálklauzulaként, az alkotmánymódosítási tilalommal védett szuverenitási esetkör pedig kimerítő módon tételes (taxatív) felsorolással legyen megfogalmazva.
A felvetett javaslatok több szempontból is jogalkotói, alkotmányozói döntést, tisztázást igényelnek. El kell dönteni, hogy az alapvető szuverenitási követelmények intézménye és az alkotmánymódosítási tilalom intézménye alkalmazásra kerüljenek-e az új magyar Alkotmányban. El kell dönteni azt is, hogy a két intézmény esetleg párhuzamosan is alkalmazásra kerülhet-e. Ha mindkét intézmény bevezetésre kerül, akkor módszertani szempontból elsődleges javaslatom az, hogy az alapvető szuverenitási követelmények intézménye generálklauzulaként legyen megfogalmazva, az alkotmánymódosítási tilalom intézménye pedig kimerítő módon tételes (taxatív) felsorolás formájában kerüljön szabályozásra. Ennek a tételes felsorolásnak, illetve a katalogizálásnak a problémája nem megkerülhető. Javaslom ezért a szuverenitás lényeges tartalmi elemeit kitevő egyes értékek további kutatások és elemzések révén történő kimunkálását, bemutatását és felsorolását. Összehasonlító jogi tapasztalatok alapján példálózóan említem csupán, hogy az alábbi szuverenitásjellemzők átgondolása nem tűnik feleslegesnek: a nemzet létének folytonossága; az állami intézmények fennmaradása; emberi jogok; alapvető szabadságok; az állam nemzeti jellegének megőrzése; az állami függetlenség; az állam területi integritása; a köztársasági kormányforma; a politikai pluralizmus; a hivatalos nyelv; az árstabilitás és a monetáris tulajdon. Jogalkotói, alkotmányozói döntést igényel, hogy ezen szuverenitási értékek köre mennyiben bővíthető, illetve hogy a felsorolt egyes értékek miként csoportosíthatók az alapvető szuverenitási követelmények által adott intézménykör és az alkotmánymódosítási tilalommal védett szuverén értékek által adott intézménykör között. Ha az alapvető szuverenitási követelmények intézménye generálklauzulával kerül megfogalmazásra, akkor az imént felsorolt értékekből, illetve azoknak a további javaslatok által szóba hozott bővítményeiből kell kiválasztani azokat, amelyek az alkotmánymódosítási tilalom által védett értékek között szerepeljenek.
1. ábra • A kisebb ellipszis szemlélteti az alkotmánymódosítási tilalommal védett, szuverén hatásköröket, a nagyobb kör pedig az alapvető szuverenitási követelményeket.
Irodalom
Chronowski Nóra (2000): Integráció és alkotmányozás. Magyar Közigazgatás. 3.
Czuczai Jenő (2003): Utószó. In: Czuczai, Jenő (szerk.): Jogalkotás, jogalkalmazás hazánk EU-csatlakozásának küszöbén. KJK–Kerszöv, Budapest
Kecskés László (2005): EU-jog és jogharmonizáció. Bővített, második kiadás. HVG–ORAC, Budapest
Kecskés László (1988): Perelhető-e az állam? Immunitás és kárfelelősség. Budapest
Kecskés László (2004): Indító tézisek a Magyar Köztársaság Alkotmánya EU-vonatkozású szabályainak továbbfejlesztéséhez. Európai jog. 3.
Vörös Imre (2003): Az EU-csatlakozás alkotmányjogi, jogdogmatikai és jogpolitikai aspektusai. In: Czuczai Jenő (szerk.): Jogalkotás, jogalkalmazás hazánk EU-csatlakozásának küszöbén. KJK–Kerszöv, Budapest
<-- Vissza a 2006/9 szám tartalomjegyzékére
<-- Vissza a Magyar Tudomány honlapra
[Információk] [Tartalom] [Akaprint Kft.]