Az állam jóléti szerepvállalását kialakulásának
kezdete óta folyamatos bírálatok érik. A 19. század végén
Németországban került sor először a társadalombiztosítás szűk körű
bevezetésére, ami akkor még csak az ipari munkásoknak nyújtott szerény
mértékű juttatásokat, s a 19–20. század fordulóján a
társadalombiztosítási kiadások csupán a GDP mintegy 1%-át tették ki. A
német ipar képviselői azonban megkongatták a vészharangot, azzal
érvelve, hogy a társadalombiztosítás a termelési költségek olyan
megugrásával jár, ami versenyképtelenné teszi az országot a nemzetközi
piacokon. Hasonló jelenségek alapján Gösta Esping-Andersen – a jóléti
rendszerek nemzetközileg kétségkívül legtöbbet idézett kutatója –
évekkel ezelőtt felhívta a figyelmet arra, hogy a jóléti állam második
világháború utáni nyugat-európai történetét is végigkíséri a
válságdiskurzus, s az állam szociális tevékenységét már az 1950-es és
1960-as években is támadták mind a jobb-, mind pedig – más okok miatt
– a baloldalról (Esping-Andersen, 1997, 63). Kétségtelen azonban,
hogy a jóléti államot ért kritikák az 1970-es évek közepétől
felerősödtek, sőt a jóléti állam válságáról is a korábbinál szélesebb
körben beszéltek. A következőkben azt tekintjük át, hogy az utóbbi
két-három évtizedben milyen főbb bírálatok érték az európai jóléti
államokat – pontosabban az államok kiterjedt jóléti tevékenységét –, s
azt is igyekszünk megvizsgálni, hogy ezek az érvek mennyiben
igazolhatóak. Másként megfogalmazva: valóban válságba kerültek-e az
európai jóléti államok az ezredfordulón?
A kritikák fő irányai: szabadságjogok, gazdasági hatékonyság,
demográfiai változások
A jóléti állam intézményét a 20. század végén ért kritikáknak négy
jellemző vonulata látható (Tomka, 2008, 66–74).
1. A legalapvetőbb bírálat a neoliberális –
vagy amerikai kifejezéssel: neokonzervatív – gazdaság- és
társadalomfilozófia részéről érkezett. Ennek az irányzatnak a hívei
szerint az állam gazdasági beavatkozása szükségszerűen egy olyan
rendszerhez vezet, mely súlyosan korlátozza az egyén szabadságát. A
kötelező biztosítások ellentétesek az egyén választási szabadságával,
a nagymértékű és progresszív adók a tulajdonnal való rendelkezés jogát
sértik. Az irányzat egyik prominens képviselője, Friedrich Hayek
számára a jóléti állam által elérni kívánt igazságosság aláássa a piac
igazságát, elveszi a sikeresek vagyonát, meghosszabbítja a rászorultak
függőségét (Hayek, 1993, 62–100). Hayek számára ebből az is
következett, hogy a jóléti juttatások legfeljebb a legszegényebbek
részére adhatók, de semmiképpen nem járhatnak állampolgári jogon.
A neoliberális fundamentalizmus a jóléti állam
mögött meghúzódó alapvető értékválasztást tagadja, mely szerint a
társadalmi egyenlőtlenségek mérséklése akár az egyéni tulajdonjogok
bizonyos mértékű korlátozása árán is megvalósítható. A második
világháború után szociáldemokrata és kereszténydemokrata politikusok
generációi vélték úgy, hogy kompromisszumot lehet és szükséges
teremteni a piacgazdasági elvek és a társadalmi szolidaritás között. A
neoliberális elvek szintén ellentétesek azzal a brit Thomas H.
Marshall nyomán széles körben elterjedt elképzeléssel, mely szerint a
polgári jogok, a politikai jogok és a szociális jogok csupán a jogok
különböző generációit jelentik, de közöttük nincs alá- vagy
fölérendeltség, sőt, egymást erősítik. Másként fogalmazva a szociális
jogok elősegítik a polgári vagy politikai jogok gyakorlását, s nem
ellentétesek azokkal (Marshall, 1965, 71–134). Az értékválasztások
alapvető különbségei miatt csupán kis lehetőség nyílik az álláspontok
közelítésére: erre legfeljebb akkor van mód, ha megismerjük az egyes
értékválasztások társadalmi következményeit.
2. A kritikák egy másik vonulata szerint az
állami jóléti intézményrendszer pazarlóan működik, nem hatékony, és
sokan visszaélnek vele. Szintén megfogalmazódott, hogy az univerzális,
minden állampolgárra kiterjedő rendszerekben olyanok is részesednek a
juttatásokból, akik egyébként nem szorulnak arra rá. Neomarxisták
azért bírálták a jóléti államot, mert a felhasznált hatalmas
erőforrások ellenére sem képes megszüntetni a szegénységet és
ellensúlyozni a hátrányos társadalmi helyzetet. Sőt, a neokonzervatív
bírálat szerint az állami beavatkozással a tradicionális közösségeken
és családokon alapuló jóléti rendszer elsorvad, s az államtól való
függés köre jön létre.
Kétségtelen tény, hogy a második világháború után
nőtt a jóléti bürokrácia és a jóléti juttatásokkal való visszaélések
előfordulása is. Az 1970-es évektől az állam már nehezebben volt képes
megfelelni kibővült jóléti feladatainak, ezért növelte erőfeszítéseit
a „jóléti bűnözés” leküzdésére, s ez számos új ellenőrző intézmény
létrehozásában, a jóléti bürokrácia kiterjesztésében is megnyilvánult.
Mint azt például Hollandia esetében kimutatták, a törvényszegések
megnyilvánultak a munkanélküli-járadékkal való visszaélésekben, a
munkaadók társadalombiztosítási járulékcsalásaiban, de az egészségügyi
intézmények elszámolási csalásaiban is.
Fontos azonban annak felismerése, hogy e negatív
jelenségek milyen arányban állnak a jóléti rendszerek előnyös
hatásaival, illetve az alternatív megoldások hiányosságaival. Az
állami egészségbiztosítók és nyugdíjalapok arra mutattak rá, hogy
adminisztratív és egyéb működési költségük lényegesen alacsonyabb,
mint az alternatívaként javasolt magánbiztosítóké. Az univerzális,
állampolgári jogon járó juttatások helyett a rászorultság elvének
fokozottabb érvényesítésével szemben főként az merült fel, hogy a
rászorultságon alapuló rendszerek működtetése lényegesen nagyobb
költségekkel jár, stigmatizálnak és ellenösztönzik a munkavállalást,
hiszen utóbbival megszűnhet a jogosultság. Ennél is fontosabb, hogy
nem megelőzik a szegénységet, hanem csupán utólag próbálják enyhíteni,
amikor az már költségesebb, s gyakran nem is lehetséges. Az ilyen
rendszerekben gyakran éppen a leginkább rászorultakhoz nem jut el a
segítség információhiány vagy más okok miatt. A jóléti állam
védelmezői a vitában leginkább azonban az egyértelmű gyakorlati
tapasztalatokra mutathattak rá: azokban az országokban, ahol kiterjedt
állami jóléti rendszerek működnek, ezek minden hiányossága ellenére
lényegesen alacsonyabb a szegénység és a társadalmi egyenlőtlenség
szintje, mint ott, ahol az állam jóléti szerep kisebb. Ezt nem csupán
a jövedelemeloszlás egyenlőtlenségének átfogó indikátora, a
Gini-együttható, hanem más mutatók is egyértelműen jelzik: például az
1980-as években többéves átlagban a lakosság legnagyobb és
legalacsonyabb jövedelemmel rendelkező 20%-a közötti
jövedelemkülönbség Svédországban 4,6-szeres, míg az Egyesült
Államokban 8,9-szeres mértéket öltött. Az egyedülálló anyák gyermekei
között a gyermekszegénység aránya ugyanekkor Svédországban 1,5%, az
Egyesült Államokban 37,8%, a kétszülős családokban a gyermekszegénység
mértéke Svédországban 0,6%, az Egyesült Államokban pedig 5,1% volt
(Wilensky, 2002, 335.; Korpi – Palme, 2004, 153–179.).
3. A szociálpolitikával kapcsolatos, máig
tartó vitákban azonban a legnagyobb jelentőségűek azok a kritikák,
melyek szerint a jóléti állam intézményei negatívan hatnak a gazdasági
teljesítményre. A keynesianizmus hanyatlásával a neoklasszikus áramlat
dominálta közgazdaságtudományban ezek az elképzelések a 20. század
utolsó évtizedeiben kvázi hivatalos rangra emelkedtek. A jóléti
programok lehetséges negatív hatásai közül két tényező kapott kiemelt
hangsúlyt: egyrészt a munkaerőre gyakorolt ellenösztönzés, mellyel a
különféle jóléti juttatások járnak, másrészt a szociális kiadások
fedezésére szolgáló adók és járulékok hatása a megtakarításokra, s így
a beruházások szintjére, a vállalkozások aktivitására és a
munkavégzésre.
Ha a munkanélküli-ellátás széleskörű és magas
színvonalú, akkor a munkanélküliek lassabban keresnek munkát, mint
teszik ezt abban az esetben, ha alacsonyabb szintű juttatásokban
részesülnek. Ugyancsak megállapítható, hogy ahol könnyebb a táppénzt
igénybe venni, s annak összege az elérhető jövedelmekhez képest magas,
ott a munkavállalók ezt felhasználva többször vannak távol a
munkahelytől. Ami a nyugdíjakat illeti, mindenekelőtt a korai (illetve
korengedményes) nyugdíjazási programokat szokás bírálni azért, mert
csökkentik az aktivitási rátát, de tulajdonképpen minden
nyugdíjprogramra érvényes, hogy negatívan hat a munkaerő-kínálatra.
Szintén fontos helyen szerepelnek a vitában a
jóléti programoknak, illetve az azokat kísérő adóterheknek a
gazdaságot megterhelő következményei: a társadalombiztosítási terhek
ösztönzik a tőke exportját; az állami kiadások kiszorítják a
(magán)beruházásokat; az állami nyugdíjrendszerek csökkentik a
(magán)megtakarításokat; a magas adók, a nyugdíj, a
munkanélküli-járadék, táppénz csökkentik a munkaerőkínálatot; a
minimálbérek és általában a munkavállalók védelme nehezíti az új
munkaerő felvételét/alkalmazását; az újraelosztás károsítja az
ármechanizmus működését stb.
Ezzel szemben ugyanennyi érv
szólhat az állami programok előnyös gazdasági hatása mellett: a jóléti
programoknak jelentős keresletteremtő és makroökonómiai stabilizációs
hatásuk lehet; a magas színvonalú szociális ellátások és a munkahely
fokozott védelme és biztonsága tanulásra ösztönzik a munkaerőt, ami
növeli a termelékenységét (a humán tőke termelékenységet növelő
hatásának különösen nagy jelentőséget tulajdonítanak az információs
társadalomban); azok az országok, ahol a jóléti állam gyenge, nagyobb
társadalmi egyenlőtlenséggel és magasabb bűnözési rátákkal
találkoznak; a magasabb kriminalitás nem csupán a beruházásokra hat
riasztóan, hanem jelentős egyéb társadalmi költségekkel is jár (több
rendőrre, börtönre van szükség stb.). (1.
táblázat)
Mivel érvek mindkét álláspont mellett úgyszólván
tetszőleges számban felhozhatók, a kérdés az, hogy a jóléti programok
pozitív vagy negatív társadalmi következményei erősebbek. Az egyes
tényezők súlyozása, egymásra hatásának vizsgálata, s különösen a
szélesebb politikai, társadalmi, kulturális környezetre való hatásának
feltárása elméleti előfeltevésekkel terhelt modellekkel nem, hanem
csak létező társadalmi rendszerek összehasonlításával lehetséges.
A jóléti államok gazdasági teljesítményére
vonatkozó hosszú távú vizsgálatok igénye természetesen nem új. A
gazdaságtörténeti kutatások sokoldalúan kimutatták, hogy az 1950 utáni
évtizedekben, Nyugat-Európában a leglátványosabb gazdasági fejlődést
Németország, Ausztria, Finnország, Olaszország és Franciaország
produkálta. Ugyanazok az országok növekedtek tehát leggyorsabban,
melyekben a jóléti kiadások aránya is a leginkább emelkedett ebben az
időszakban. Ezzel szemben a gazdasági versenyben a nagy lemaradó
Nagy-Britannia volt, vagyis azon ország, amelyikben a jóléti kiadások
aránya a legkevésbé nőtt az adott időszakban, s az 1960-as évektől a
nemzeti termék lényegesen alacsonyabb arányát tették ki az állami
jóléti kiadások, mint az említett, magas növekedési ütemet felmutató
országokban. A második legalacsonyabb növekedési ütemet a
Nagy-Britannia melletti másik alacsony jóléti kiadásokkal rendelkező
Svájc esetében láthatjuk. Figyelemre méltó eredményekkel jár az is, ha
a jóléti célokra sokat költő nyugat-európai államok és az effajta
célokra a nemzeti termék lényegesen kisebb hányadát fordító Egyesült
Államok második világháború utáni fejlődését hasonlítjuk össze. Az
1950. utáni évtizedekben a nyugat-európai jóléti államok és az
Egyesült Államok gazdasági fejlettsége közötti eltérés nagymértékben
csökkent: a jóléti programokra sokat költő nyugat-európai országok
kezdtek felzárkózni az Egyesült Államokhoz. A konvergencia a
leggyorsabban Olaszország, Ausztria, Németország, Finnország és
Norvégia esetében zajlott, míg Svájc és az Egyesült Királyság esetében
elhanyagolható mértékű volt (Maddison, 1995, 25; Tomka, 2004, 35–48.).
Tény azonban, hogy az ilyen összehasonlítások nem
tudják kiszűrni a növekedésre ható különböző tényezőket, így
előfordulhat az, hogy más, közös faktorok eredményezik a fejlett
jóléti államok kiváló gazdasági teljesítményét. Nem kell azonban
csupán ezen megfigyelésekre hagyatkoznunk a jóléti transzferek hatása
terén, hiszen rendelkezésre állnak a kérdést részletesen, kifinomult
módszertannal és kiterjedt statisztikai apparátussal vizsgáló
tanulmányok is. Bár az elmúlt évtizedekben született számos ilyen
vizsgálat részletes ismertetésére nincs lehetőség, az ipari országok
elmúlt évtizedeinek tapasztalataira vonatkozó legújabb, minden
korábbinál részletesebb empirikus kutatás sem igazolja a jóléti állam
tevékenységének negatív hatását a gazdasági növekedésre. E vizsgálat
eredményei szerint az OECD-országokban, az 1962–1981 közötti
időszakban a bővülő jóléti transzferek egyenesen nagyobb növekedést
eredményeztek – minden egyéb tényező változatlansága esetén. Csak az
utolsó vizsgált periódusban, 1978–1996 között tapasztalható a jóléti
kiadások negatív hatása a növekedésre, de ez összességében
jelentéktelen mértékű volt (Lindert, 2004, 94–99).
4. Az érvek utolsó csoportja szerint a
szociálpolitika finanszírozását olyan külső tényezők
veszélyeztethetik, melyek jórészt függetlenek a jóléti állam hatékony
vagy kevésbé hatékony működésétől. Ezek közül a vitákban leggyakrabban
a demográfiai fejlődés és a globalizáció jelenik meg.
Ami a népességfejlődést illeti, a születési arányok
az ezredfordulóra minden európai jóléti államban alacsony szintre
csökkentek. A teljes termékenységi arányszám 2000-ben sehol sem érte
el a népesség hosszú távú reprodukciójához szükséges szintet. Ezzel
párhuzamosan a népesség születéskor várható átlagos élettartama
folyamatosan nőtt és nő. E változások következményeként az időskorú
népesség aránya emelkedett, vagy másként fogalmazva, a népesség
elöregedése figyelhető meg. Ez nyilvánvalóan pótlólagosan megterheli a
jóléti rendszereket, hiszen a nyugdíjak azok legnagyobb kiadási
tételét jelentik, s az egészségügyi költségek legnagyobb részét is az
idősek ellátása teszi ki. Mivel a legtöbb prognózis abból indul ki,
hogy a fertilitás a következő évtizedekben sem nő majd, az elöregedés
feltartóztathatatlannak tűnik. Sokan ezt tekintik a európai jóléti
államok legsúlyosabb jövőbeli problémájának. Sőt, számos országban a
demográfiai változások a jóléti állam válságának jeleként jelennek
meg, s máris hivatkozási alapul szolgáltak azok számára, akik egyes
jóléti programok visszafejlesztését kívánták elérni.
A széles körben elterjedt vélemény szerint a
társadalom elöregedése azért teszi fenntarthatatlanná a jóléti
programokat – különösen a nyugdíjrendszert –, mivel a fiatalabb
generációk nem tudják finanszírozni a nagyobb létszámú idősebb
korosztályok juttatásait. Az európai országok népességének elöregedése
kétségkívül előrehaladt az utóbbi két évtizedben, azonban mindeddig
lényegesen kisebb mértékű volt, mint azt a vitákban általában
feltételezik, a nélkül, hogy bizonyító erejű adatokkal támasztanák
alá. Az elöregedési folyamat gyorsasága sem példa nélküli: volt már
olyan történelmi időszak, amikor hasonló vagy egyenesen gyorsabb ütemű
volt az idős lakosság arányának növekedése az európai társadalmakban.
Ennek bizonyítására számos viszonyítási pont
választható. Ha Európa egészét vizsgáljuk, azt láthatjuk, hogy 1960
után folyamatosan nőtt az idősek (65 éven felüliek) aránya a
lakosságon belül, de az öregedés üteme 1960 és 1980 között lényegesen
– kétszeresen – nagyobb volt, mint 1980 és 2000 között (UN Population
Division, 1999). Ha a legfejlettebb OECD-országokat vizsgáljuk, az
idősek aránya az összlakosságban kevésbé nőtt 1960 és az ezredforduló
között, mint Európa egészében (Castles, 2002, 264). Összességében
tehát azt láthatjuk, hogy az ipari országokban az időskorúak aránya
nem emelkedett gyorsabban az utóbbi két évtizedben, mint az azt
megelőző húsz év során.
A fentiekben bemutatott trendek alapján a belátható
jövőben sem várható az, hogy a demográfiai tényezők dominálnak majd a
jóléti kiadásokat meghatározó tényezők között. Az ezredfordulót követő
húsz évre vonatkozó előrejelzések is azt mutatják, hogy az elöregedés
üteme ugyan nő Európában, de a dinamika még mindig alacsonyabb lesz,
mint az 1960 és 1980 közötti időszakban, amikor az elöregedés még alig
jelent meg mint a jóléti állam problémája. Így Francis G. Castles
„válságmítosz”-nak nevezte azt, hogy az ipari társadalmakban a
kiterjedt jóléti programok fenntartását illetve bővítését az elmúlt
évtizedekben megakadályozta, vagy a közeljövőben megakadályozza a
társadalom elöregedése (Castles 2002: 255).
A szociálpolitika költségeinek fedezése
szempontjából azonban az időskorúak arányánál is fontosabb az
eltartottak együttes aránya, mely a 65 évnél idősebbeken kívül a 19 év
alattiakat is magában foglalja, hiszen ezek sem léptek be a
munakerőpiacra, ugyanakkor a társadalomnak jelentős kiadásokat jelent
például az oktatásuk. Az elöregedés által egyik leginkább érintett
Németországban az eltartottak aránya a 19–20. század fordulóján
tetőzött, majd hosszú ideig folyamatosan csökkent, s a mélypont 1990
körül volt. Azóta ismét nő az eltartottak összlakossághoz viszonyított
aránya, de 2025 körül is várhatóan csak az 1960-as szintnek felel majd
meg (Höpflinger, 1997, 188). Ezek a számok szintén ellentmondanak
annak, hogy a nyugdíjrendszerek fenntarthatóságát demográfiai okok
tennék kétségessé.
A globalizációt és az annak következtében élesedő
nemzetközi gazdasági versenyt sokan a jóléti államot az 1990-es
évektől leginkább fenyegető veszélynek tartják. A globalizáció
gazdasági értelemben a nemzeti határokon átnyúló kereskedelmi,
pénzügyi és tőkekapcsolatok fokozódását jelenti. Ez azt eredményezi,
hogy a jóléti államok vállalatai mindinkább ki vannak téve az
alacsonyabb munkabérű és kisebb szociális költségekkel rendelkező
országok versenyének. A nyugat-európai országok számára az 1990-es
években már nem csak a távol-keleti, hanem a volt kommunista országok
is ilyen versenytársakat jelentenek. A munkavállalói szervezetek attól
tartanak, hogy a kormányok a társadalombiztosítási és más szociális
kiadások mérséklése révén próbálják csökkenteni a termelési
költségeket, s ezzel megindul a race to the bottom, vagyis a fejlett
országok egymással is versenyezve építik le a jóléti államot. Mindez –
mint látni fogjuk – nem következett be, de kétségtelen, hogy a
globalizáció jelentősen megváltoztatta, s több tekintetben nehezítette
a jóléti állam működésének feltételeit.
|
|
Tényleg válságban van a jóléti állam?
A 20. század utolsó két-három évtizedében a legtöbb nyugat-európai
államban végbementek változások a jóléti rendszerekben, s
végrehajtottak leépítéseket is bizonyos jóléti területeken. A
munkavállalók védelme volt az egyik olyan terület, ahol
hangsúlyeltolódások láthatók. A jóléti államok hagyományosan a
„passzív” támogatásokat részesítették előnyben, ami azt jelentette,
hogy a pénzbeli juttatásokhoz – például munkanélküliség esetén a
járadékhoz – nem kapcsolódtak más intézkedések. Az 1990-es években
több országban eltolódás tapasztalható az „aktív” munkaerőpiaci
politika irányába. A gyakran a workfare kifejezéssel illetett új
politika értelmében átképzési programokkal, tanácsadással, a
munkanélkülieket alkalmazóknak adott támogatásokkal és hasonló
eszközökkel igyekeznek megakadályozni a hosszú távú munkanélküliség
kialakulását. Az aktív munkaerőpiaci politika és a munkahelyteremtés
állt a középpontjában a brit Munkáspárt és nyomában más nyugat-európai
szociáldemokrata pártok által az 1990-es években meghirdetett
„harmadik út” politikájának is. A pozitív eszközök mellett több
országban negatív ösztönzők bevezetésére is sor került: szigorították
a munkanélküli járadék folyósításának feltételeit, esetleg
csökkentették annak összegét. Azt látjuk, hogy a munkaerőpiaci
politika minősége jelentős mértékben a jóléti rendszerek jellegétől
függött: a liberális jóléti rendszerekben (Nagy-Britannia, USA) sokkal
inkább előnyben részesítették a negatív eszközöket, míg a
szociáldemokrata jóléti rezsimekkel rendelkező skandináv országokban a
pozitív ösztönzők alkalmazására esett a hangsúly (Gilbert, 2002,
61-89).
Ezenkívül a jóléti szolgáltatások körében több
országban megfigyelhető a piaci vagy magánjellegű tevékenységek
arányának lassú növekedése a közszektorhoz képest. E körbe tartoznak
egyrészt a polgárok által közvetlenül a piacon vásárolt szolgáltatások
– például magán-nyugdíjbiztosítások –, de ide sorolhatók az állam
által a magántulajdonban lévő vállalkozásoktól vásárolt szolgáltatások
is (idősgondozás, orvosi ellátás stb.). Az 1980-as évektől több
országban – Hollandia, Norvégia, Dánia, Svédország, Németország,
Egyesült Királyság – lehetővé tették, hogy az állami nyugdíjalap
mellett magánnyugdíj-alapokba is járulékot fizessenek a biztosítottak.
Ez azonban általában csupán az állami nyugdíj kisebb kiegészítését
jelenti, amit Svédország példája mutat: itt 1998-tól a 18,5%-os
nyugdíjjárulékból 2,5%-ot fordíthatnak magánbiztosításra az ezt a
lehetőséget választók. A jóléti szolgáltatások magánfinanszírozásánál
gyorsabban emelkedett a közkiadásokból fedezett, de magánvállalkozások
által nyújtott szolgáltatások aránya, ám inkább csak részterületeken:
Svédországban az alkoholisták hosszú távú kezelésére szolgáló
otthonok, Norvégiában a gyermekotthonok, Németországban az
idősotthonok helyeinek közel fele volt magánkezelésben az
ezredfordulón. Ugyanakkor a privatizáció nem volt jellemző minden
országra, s a példák is mutatják, hogy még az érintett országokban sem
volt szó alapvető változásokról. Az 1990-es évek közepén pl. Dániában
az összes szociális kiadáson belül a magánszektorhoz köthető kiadások
4,1%-ot, Svédországban 6,9%-ot tettek ki. A legnagyobb részesedéssel
Hollandiában (16,0%) és az Egyesült Királyságban (16,8%) találkozunk
(Gilbert, 2002, 104–106).
Ha Nyugat-Európa és Dél-Európa egészét nézzük,
szintén növekedett valamelyest a rászorultsági alapon nyújtott
szociális juttatások aránya az állampolgári jogon járókkal szemben. A
trend mérsékelt voltát jelzi azonban, hogy 1990 és 1997 között 14
nyugat- és dél-európai országban 9,2%-ról 9,8%-ra nőtt az arányuk az
összes kiadáson belül. Ráadásul ebben az esetben is azt látjuk, hogy a
liberális jóléti típushoz tartozó Nagy-Britannia és Írország esetében
volt ez a fejődési irány jellemző, míg a többiek esetében nem.
A változások tehát
összességükben, a jóléti programok egészéhez viszonyítva marginálisnak
nevezhetők. Az az elképzelés, hogy a reformok nyomán a jóléti állam
leépülése vagy akár kis mértékű visszafejlődése következett be Nyugat-
és Dél-Európában, már a legegyszerűbb vizsgálat alapján is hamisnak
bizonyul. Ha a század két utolsó évtizedének jóléti kiadásait vesszük
alapul, azt láthatjuk, hogy csak két ország, Írország és Hollandia –
oktatás nélkül számított – jóléti kiadásai csökkentek a GDP arányában,
mégpedig jórészt a munkanélküliség – s így a munkanélküli-járadékok –
nagyarányú visszaesése következtében, s nem a jóléti programok
megnyirbálása miatt (Castles, 2002, 263). Az EU tizenötök ezalatt
átlagosan 3,4 százalékponttal költöttek többet állami jóléti
programokra – szintén a GDP arányában. (2.
táblázat) Eközben továbbra is megmaradtak a nemzetek között
korábban megfigyelt különbségek. A legtöbbet a skandináv országok
fordították jóléti célokra, de különösen erős volt a dél-európai
országok kiadásainak növekedése.
A kiadásokon túl tekintve azt tapasztalhatjuk, hogy
a legfontosabb jóléti programok mindenütt megmaradtak, s jórészt
változatlan formában működtek. Sőt, új programokat is bevezettek, vagy
bővítették a meglévőket. Németországban például az 1990-es években és
az ezredforduló után is jelentősen emelték a családtámogatások
összegét és a gyermekek után járó adókedvezményeket. A bővítések
társadalmi visszhangja természetesen nem volt olyan nagy, mint a
leépítéseké: míg a megvonások miatt gyakran utcára vonulnak az
érintettek, nagyvonalúbb ellátások esetében ez ritkán fordul elő.
A jóléti rendszerek működési mechanizmusait
vizsgálva sem látunk alapvető változásokat. Legfeljebb az állapítható
meg, hogy az egyfelől a liberális, másfelől a szociáldemokrata és a
konzervatív rendszerek közötti eltérések valamelyest tovább erősödtek.
Azon túl, hogy a liberális reformok éppen ott valósultak meg
leginkább, ahol már egyébként is ezek az elvek domináltak a jóléti
szolgáltatások terén (Egyesült Királyság), a szociáldemokrata és a
konzervatív jóléti rezsimekkel rendelkező országok szociálpolitikája
valamelyest közeledett egymáshoz: az előbbiekben (Skandinávia) a
munkateljesítmény erősebben hatott a juttatások szintjére, míg a
konzervatív rendszerekben (kontinentális Európa) időközben jórészt
megvalósult az univerzalitás, vagyis a teljes lakosságra kiterjedtek a
jóléti programok.
Szociális biztonság Kelet-Közép-Európában
és Magyarországon: szolidaritás vagy öngondoskodás?
A kelet-közép-európai rendszerváltást követő átalakulási folyamat
kezdetén a megfigyelők eltérő elképzeléseket fogalmaztak meg a régió
jóléti rendszereinek várható jövőjével kapcsolatban. A térség
szociálpolitikájának neves brit szakértője, Bob Deacon például úgy
vélte, hogy divergens jóléti fejlődés következik, vagyis Magyarország
a liberális-kapitalista utat követi, míg Lengyelországban
„posztkommunista konzervatív-korporatista”, Csehszlovákiában pedig
„szociáldemokrata” jóléti rendszer alakul ki (Deacon, 1993, 196.). A
legtöbb kutató azonban – beleértve a korábban többször idézett G.
Esping-Andersent is – a liberális jóléti rezsim dominanciáját jósolta
Kelet-Közép-Európában (Esping-Andersen, 1996, 1–31.). Utóbbi
várakozásokat mindenekelőtt két tényezőre alapozták. Egyfelől arra,
hogy a nemzetközi pénzügyi szervezetek (IMF, Világbank) a liberális
politikát támogatják, s ennek fontos hatása lehet a transzformációs
folyamatra, különösen a nagy külföldi eladósodottsággal rendelkező
országokban (Lengyelország, Magyarország). Másrészt azzal az
érveléssel is találkozhatunk, hogy – mint Ferge Zsuzsa fogalmazott – a
térségben a „leghangosabb és politikailag leginkább szervezett
társadalmi erők” a liberális modellt részesítik előnyben (Ferge, 1992,
220.).
A piacgazdaságra való átmenet a kelet-közép-európai
országok jóléti rendszereit is alapvetően érintette az 1990-es évek
elején. Nemcsak a kommunista jóléti rendszerek korábbi jellemzői –
mint a teljes foglalkoztatottság, az alapvető fogyasztási cikkek és
szolgáltatások ártámogatása – szűntek meg, hanem egy piackonform
társadalombiztosítási struktúra alapjait is megrázkódtatások érték.
Mindenekelőtt az átmenet társadalmi költségei növelték a keresletet a
jóléti szolgáltatások iránt, ugyanakkor jelentősen csökkent a
társadalombiztosítási járulékot fizetők száma a tömeges
munkanélküliség, a növekvő feketegazdaság és a korkedvezményes,
valamint a rokkantnyugdíjazás könnyű elérhetősége következtében.
Magyarországon és Lengyelországban a gazdasági recesszió – és a
liberális szcenáriók – ellenére a gazdasági átmenet első éveiben nem
következett be a szociális – mindenekelőtt a társadalombiztosítási –
kiadások jelentős csökkenése. A kiadások relatív – a GDP-hez
viszonyított – aránya még inkább emelkedett, mivel a transzformációs
válság nyomán a bruttó hazai termék jelentősen visszaesett, miközben
az első demokratikus kormányok költséges programokat vezettek be a
tömeges munkanélküliség és a szegénység növekedése miatt keletkezett
igények kielégítésére. Emellett éveken keresztül nem nyúltak a már
létező jogosultságokhoz, bár a juttatások reálértéke – mint a válság
nyomán általában a jövedelmeké – többnyire jelentősen csökkent.
Összességében az 1990-es években a
kelet-közép-európai, s ezen belül magyarországi jóléti rendszerekben a
korábban sem ismeretlen szociáldemokrata, illetve konzervatív vonások
megmaradtak. Ezek a jellemzők nemcsak a szűkebb értelemben vett
intézményekben, hanem a társadalmi attitűdökben is gyökereztek. A
közvéleménykutatások egyöntetűen azt jelezték, hogy a választók nagy
része támogatta az univerzális elvek érvényesülését (különösen az
egészségügyben), ami a szociáldemokrata rendszerek fő sajátossága.
Ugyanakkor szintén egyetértett a közvélemény többsége azzal, hogy a
pénzbeli ellátások (táppénz, nyugdíj) esetében a juttatások szintjének
a munkavégzéshez, ill. a járulékfizetés mértékéhez is kell igazodniuk,
ami viszont a konzervatív jóléti rendszereket jellemzi.
A jóléti intézmények jelentős mértékű „útfüggősége”
és a közvéleménynek a kiterjedt jóléti államot támogató attitűdje
ellenére liberális reformokat is végrehajtottak szociális téren. A
magyarországi szociális rendszer közelmúltbeli történetében ebben a
tekintetben fordulópontot 1995 hozott, amikor a szociális jogok és
juttatások jelentős megnyirbálása következett be, s ezt további
hasonló lépések követték a következő években. Az új politika két első
évében (1995 és 1996) a jóléti kiadások drasztikusan, a GDP 5%-ával
estek vissza – ez a GDP 29,5%-áról 24,3%-ára való csökkenését
jelentette (Lelkes, 2002, 94.). A 2006-os év a második jelentős
fordulópont, hiszen ekkor ismét átfogó liberális reformok indultak a
jóléti rendszer legtöbb területén. E még lezárulatlan folyamat
elemzése nem lehet feladatunk, de annyi már most megállapítható, hogy
a reformok végrehajtásának módja eleve a kudarc komoly lehetőségét
hordozta, illetve hordozza magában. Ennek oka főként az, hogy az
öngondoskodás előtérbe helyezésének meghirdetése annak ellenére
történt, hogy a lakosság túlnyomó része – minden rendelkezésünkre álló
információ szerint – továbbra is a társadalmi szolidaritás
intézményeinek fenntartását igényli.
A régió egészében hasonló fejlődési pályákat
látunk. Így a változások ellenére a külső politikai erők és
megfigyelők ideáljaiktól függően csalódva (IMF, Világbank) vagy inkább
megelégedettséggel (EU) vették tudomásul, hogy a jóléti rendszerek
gyors, az Egyesült Államokat példaképnek tekintő, liberális
átalakítása nem ment végbe a térségben. Sőt, az 1990-es évek végén
EU-kiadványok még egyenesen azt állapíthatták meg például a térség
egészségügyi rendszereinek átalakítása vonatkozásában, hogy „minden
egészségügy-finanszírozási reform megfelel a nyugat-európai tradíciók
főáramának” (Consensus Programme, 1998). Ez utóbbi tény egyébként
annál is inkább meglepő, mert a Világbanktól és az IMF-től eltérően az
EU lényeges befolyást nem gyakorolt a térségre szociális téren. A
kutatás többnyire szintén a liberális átalakulás elmaradását
hangsúlyozza nemcsak a korai időszak tekintetében, hanem az 1990-es
évek végét illetően is. Azóta – mint Magyarország vagy Szlovákia
esetében láthatjuk – a fejlődés iránya kevésbé egyértelmű, s
megfigyelhető a jóléti rendszerek jelentős volatilitása is. Ennek
valószínűleg legfontosabb oka az, hogy nem alakult ki szilárd
osztályszövetség a jóléti rezsimek mögött, de a szociálpolitika
kiszámíthatatlanságához hozzájárul a lakosság társadalmi értékeinek és
attitűdjeinek inkonzisztenciája is. Egyrészt a jóléti állam
tevékenységének magas fokú társadalmi elfogadottságát láthatjuk,
másrészt azonban a jóléti szolgáltatások haszonélvezői csak alacsony
fokú szervezeti erővel rendelkeznek, vagyis a nyugat-európai jóléti
államok 20. századi fejlődésében mindvégig fontos tényezők itt jórészt
hiányoztak. Ennek következtében ezeknek a rétegeknek a politikai
cselekvése nem lehetett hatékony, s így nem tudtak, illetve tudnak
megfelelő osztályszövetségeket sem formálni.
Összességében a „válság” és a jóléti állam
leépítésének gyakori emlegetése, s egyes jóléti juttatások
megszüntetése vagy feltételeinek szigorítása ellenére a jóléti állam
intézményesült és konszolidálódott Európa nyugati és déli régióiban az
elmúlt évtizedek során. Néhány ország kivételével a jóléti kiadások
tovább növekedtek, vagy magas szinten stabilizálódtak. A szociális
biztonságot szolgáló rendszerek intézményesülése Kelet-Közép-Európában
is végbement, bár itt azok stabilizálódása kétségkívül kevésbé
látható. A rendszerváltás után átalakult formában, az új,
piacgazdasági viszonyokhoz alkalmazkodva, de viszonylag fejlett jóléti
államok működtek ebben a régióban is: neoliberális elvek szerinti
átalakításuk-leépítésük sehol sem következett be, még ha ebben a
tekintetben voltak is különbségek közöttük.
Ez nem jelenti azt, hogy ne zajlottak volna fontos,
a jóléti állam szempontjából előnytelen változások is az európai
társadalmakban az utóbbi két-három évtized során. Mindenekelőtt
átalakult a nemzetközi gazdasági környezet. A nyugat-európai
nemzetgazdaságok mindinkább beágyazódnak egy olyan világgazdaságba,
melynek többi tagja rendszerint kisebb bérköltségekkel, s szinte
kivétel nélkül alacsonyabb jóléti kiadásokkal rendelkezik. A
versenyképesség megtartása folyamatos kihívást jelent, s a
nyugat-európai kormányokat alkalmazkodásra ösztönzi, ami érintheti a
jóléti programokat is. Ez kevésbé vonatkozik Kelet-Közép-Európára,
ahol a munkaerő költségei lényegesen alacsonyabbak, így ebben a
tekintetben inkább a globalizáció haszonélvezőjének, a nyugat-európai
országok versenytársának tekinthető – nem véletlen, hogy gyakran a
„szociális dömping” vádja is elhangzik a térség országaival szemben.
Emellett jelentős társadalmi és kulturális változások is végbementek
Nyugat-Európában. Megfigyelhető a jóléti állam intellektuális
alapjainak gyengülése abban az értelemben, hogy az 1970-es évektől
megbomlott a korábban szinte egyöntetű elfogadottsága. A jóléti
államot, mint a kapitalizmus megszelídítésének mechanizmusát,
folyamatos támadások érték és érik, ami mindenekelőtt a jóléti állam
mögött álló társadalmi csoportok eróziója miatt lehetséges.
Mindenekelőtt a munkásosztály létszámának csökkenése fontos ebből a
szempontból, de ezen túlmenően a társadalmi szerkezet összetettebbé
vált, a munkavállalók pozíciói pedig az említett globalizációs
folyamatok következtében is gyengültek. Ezáltal a kiterjedt jóléti
programok fenntartásában érdekelt rétegek súlya és érdekérvényesítési
pozíciója – beleértve a jóléti diskurzust alapvetően meghatározó
médiában való megjelenést – jelentősen romlott. Ez a folyamat még
inkább megfigyelhető Kelet-Közép-Európában, ahol a jóléti programok
mögött álló társadalmi rétegek érdekérvényesítő képessége a
nyugat-európainál lényegesen alacsonyabb.
Kulcsszavak: jóléti állam, szociálpolitika, Nyugat-Európa,
Kelet-Közép-Európa, társadalomtörténet
IRODALOM
Castles, Francis G. (2002): The Future of
the Welfare State: Crisis Myths and Crisis Realities. International
Journal of Health Services. 32, 2, 255–277.
Consensus Programme (1998): Recent Reforms
in Organisation, Financing and Delivery of Health Care in Central and
Eastern Europe in Light of Accession to the European Union. Conference
May 1998. European Union, Brussels
Deacon, Bob (1993): Developments in East
European Social Policy. In: Catherine Jones (ed.): New Perspectives on
the Welfare State in Europe. Routledge, London–New York, 177–197.
Esping-Andersen, Gösta (1996): After the
Golden Age? Welfare State Dilemmas in a Global Economy. In: Gosta
Esping-Andersen (ed.): Welfare States in Transition. Sage, London,
1–31.
Esping-Andersen, Gösta (1997): Welfare
States at the End of the Century: The Impact of Labour Market, Family
and Demographic Change. In: OECD: Family, Market and Community: Equity
and Efficiency in Social Policy. OECD, Paris, 63–80.
Ferge Zsuzsa (1992): Social Policy Regimes
and Social Structure. In: Ferge Zsuzsa – Kolberg, Jon Eivind (eds.):
Social Policy in a Changing Europe. Campus, Frankfurt/M.–Boulder, Co.,
201–222.
Gilbert, Neil (2002): Transformation of
the Welfare State: The Silent Surrender of Public Responsibility.
Oxford University Press, Oxford
Hayek, Friedrich (1993): Law, Legislation
and Liberty. Vol. 2. Routledge, London
Höpflinger, Francois (1997):
Bevölkerungssoziologie. Juventa, Weinheim–München
Korpi, Walter – Palme, Joakim: Robin Hood,
St Matthew, or Simple Egalitarian Strategies of Equality in Welfare
States. In: Kennett, Patricia (ed.): A Handbook of Comparative Social
Policy. Cheltenham: Edward Elgar, 2004. 153-179.
Lelkes Orsolya (2002): A great leap
towards liberalism? The Hungarian welfare state. International Journal
of Social Welfare. 9, 2, 92–102.
Lindert, Peter (2004): Growing Public.
Social Spending and Economic Growth Since the Eighteenth Century. Vol.
1–2. Cambridge University Press, Cambridge
Maddison, Angus (1995): Monitoring the
World Economy, 1820–1992. OECD, Paris
Marshall, Thomas H. (1965): Class,
Citizenship, and Social Development. Anchor Books, New York
Tomka Béla (2004): Welfare in East and
West. Akademie Verlag, Berlin
Tomka Béla (2006): Rászorultsági elv vagy
általános szociális jogok? Jóléti rendszerek történeti
összehasonlításának tanulságai. Esély. 17, 5, 20–42.
Tomka Béla (2008): A jóléti állam
Európában és Magyarországon. Corvina, Budapest
UN Population Division (1999): World
Population Prospects: the 1998 Revision. Vol. I.: Comprehensive
Tables. Vol. II. Sex and Age. United Nations, New York
Wilensky, Harold L. (2002): Rich
Democracies. University of California Press, Berkeley |
|