Az elmúlt néhány hónapban, de különösen márciusban,
a törzstagi akkreditáció okán égtek lázban a doktori iskolák, és
minden lázas állapot felszínre hoz olyan kérdéseket, amelyekről, a
betegség elmulasztásához vagy elmúltával, beszélnünk kell. Több
kollégával beszélgetve – nemcsak a szűkebb területemről, az állam- és
jogtudomány területéről, hanem más társadalomtudományi és
természettudományi területekről is – arra jutottam, hogy az egyes
elméleti kérdések talán a jogalkalmazási problémák felől közelíthetők
meg leginkább. Ugyanakkor a beszélgetések arra is rávilágítottak, hogy
bizonyos, számomra evidensnek tűnő jogi fogalmakat egészen másként
értelmeznek más – nem jogász végzettségű – jogalkalmazók, s talán
ebből következik számos ellentmondás, mert ugyanazon fogalmak alatt
mást és mást értenek a doktori képzésben résztvevők. Ezért az
alábbiakban kizárólag jogi kérdések boncolgatására teszek kísérletet,
bár ezek a problémák kétségtelenül szoros összefüggésben állhatnak
felsőoktatás-igazgatási és felsőoktatás-politikai indokokkal is. Mind
az egyetemi közéletben, mind a sajtóban számos érv és ellenérv
hangzott el a törzstagi akkreditációról, s ennek folyományaként a
doktori iskolák akkreditációjáról. Az alábbiakban arra teszek
kísérletet, hogy azt bizonyítsam, az esetenként éles viták arra
vezethetők vissza, hogy a doktori képzésre vonatkozó jogi szabályozás
számos ponton „lyukas”: vagy egyáltalán nem tartalmaz szabályokat,
vagy dogmatikailag hibás, az igazgatás célját tekintve rossz
eszközöket választott. S mivel a szabályozás hiányait mindig
megpróbálják kitölteni a jogalkalmazók, a kitöltés esetenként téves
vagy legalábbis vitatható jogértelmezésen alapul. Ez a tanulmány nem
foglalkozik az akkreditációs eljárásban vizsgált konkrét minőségi és
mennyiségi mutatókkal, azok indokoltságával vagy vitathatóságával,
csakis az arra vonatkozó jogi szabályozás ellentmondásaival.
1.1 A MAB közigazgatási
szervezetrendszerben elfoglalt helye
A MAB (Magyar Akkreditációs Bizottság) helye a közigazgatási
feladatvégrehajtásban meglehetősen delikát, és ezzel kapcsolatban
számos félreértés kering a köztudatban, de még a felsőoktatási
szférában is. Ezért mielőtt a felsőoktatási minőségbiztosítással
kapcsolatos funkcióit vizsgálnánk, célszerűnek tartom a MAB-ot
elhelyezni a közigazgatás szervezetrendszerében.
A 2005. évi CXXXIX. tv. a felsőoktatásról
(továbbiakban Ftv.) a MAB-ot „az állami hatáskörök ellátásában
közreműködő testületek” között helyezi el, tehát rögtön
leszögezhetjük, hogy minden mítosz ellenére a MAB közigazgatási
feladatokat ellátó szerv. (A mítosz kialakulásának okára majd a
későbbiekben visszatérek.) Mivel a MAB-nak az igazgatási feladatain
kívül semmilyen más feladata nincs, ezért joggal tekinthetjük sui
generis közigazgatási szervnek, a ma legszélesebb körben oktatott
közigazgatási jogi tankönyv alapján az államigazgatási alrendszer
részeként ún. quasi autonóm államigazgatási szerv. (Fazekas – Ficzere,
2005) Az a leggyakrabban a felsőoktatásban elhangzó érv, miszerint a
MAB a felsőoktatási autonómia egy részének letéteményese, és ily módon
az egyetemek önigazgatásának szerve, a törvény logikájával és a
szabályozásban betöltött helyével cáfolható. Az autonómia egy részének
átruházása mint mítosz, valószínűleg a MAB ún. konzultatív szervezet
funkciójával is magyarázható, hiszen ennek az eredője a francia jogban
működő egyetemi tanári szervezet volt. Valójában nem az önigazgatás,
hanem az alkotmányos alapjogok védelme indokolta a szervtípus
kialakítását a nyugat-európai jogrendszerekben: a tanszabadság, a
tudományos kutatás szabadsága és a felsőoktatási autonómia védelmében
alakult ki az autonóm államigazgatási szervek szervtípusa,1
melynek egy sajátos változata a quasi autonóm államigazgatási szerv.
Az autonóm államigazgatási szervek kialakulásának egyik alapvető oka,
hogy az állam tiszteletben tartja ezeket az alkotmányos jogokat, és az
állami feladatainak ellátására vagy teljes egészében olyan szervet hoz
létre, amely ennek garanciáját jelenti, vagy a feladatok és hatáskörök
egy részét olyan szervekre bízza, amely szervezeti – működési
rendszerében garanciát jelent az állam elharapódzása ellen. A másik
olyan motívum, amely a kormánytól független vagy csak részben függő
szervek kialakítását szolgálják, a racionalitás: ez főként a szakértői
szervezetek kialakításának az indoka. Berényi Sándor szerint (Berényi,
2003, 237–238.) ide sorolhatók azok a szervezetek, „amelyek a
döntéshozatali eljárásban, mint tanácsadó testületek, nagyfokú
önállóságot, vagy autonómiát élveznek. A tanácsadó testület
állásfoglalását semmilyen külső körülmény (utasítás) nem
befolyásolhatja. Így a javaslatai nem torzulhatnak el.”
A quasi autonóm szervek ún. mintha szervek, azaz az
autonóm államigazgatási szervekhez képest minősítjük őket. Az autonóm
államigazgatási szervek sajátossága, hogy a kormánytól függetlenek,
nem tartoznak a kormány által irányított államigazgatási
szervezetrendszerbe, s ily módon a kormány sem tudja közvetlenül
érvényesíteni a felelősségét az általuk ellátott államigazgatási
feladat ellátásáért. Az autonómiájuk szervezeti biztosítéka,2
hogy csak törvény hozhatja őket létre, az Országgyűlésnek felelnek,
azaz a függetlenség intézményi oldalát ez a szervezeti függetlenség
biztosítja. A költségvetésen keresztül azonban a mindenkori kormány
mégiscsak befolyásolni tudja a szervezetet. A függetlenség személyi
oldalának biztosítéka, hogy a vezető tisztségviselők megbízatása
rendszerint túlnyúlik a parlamenti cikluson, és a függetlenséget az
igazgatottakhoz viszonyítva az összeférhetetlenség szabályaival
biztosítják. A függetlenség szakmai oldala elsősorban a testületi
jelleggel biztosított, és csak a jogszabálynak vannak alárendelve.
Ugyancsak a szakmai függetlenséget erősíti, hogy a kibocsátott
aktusaik ellen nem közigazgatási, hanem bírói jogorvoslatnak van
helye.
A MAB autonómiája korlátozottabb, mint az
előzőekben meghatározott autonóm államigazgatási szerveké, ezért
tekinti a közigazgatási jogtudomány a quasi autonóm államigazgatási
szervek prototípusának. Ha a MAB autonómiájának biztosítékait vesszük
sorra, akkor a következőket listázhatjuk:
• szervezeti oldal: a.) az Ftv. statuálja a
szervtípust, (II. Ftv. 109-111.§§), b.) de nem az Országgyűlés, hanem
a kormány szerve, c.) a költségvetését az Oktatási Minisztérium
költségvetésén belül elkülönítetten kell kezelni, d.) felette az
oktatási miniszternek csak törvényességi ellenőrzési jogai vannak, e.)
a kormányrendeletnél fogva közhasznúsági nyilvántartásba vétel nélkül
kiemelkedően közhasznú szervezet;
• személyi oldal: a.) a megbízatás időtartama nem
hosszabb, mint a parlamenti ciklus, sőt rövidebb, három év, amely
azonban egyszer meghosszabbítható, b.) a testület a delegálás elve
alapján áll össze, a delegáló szervezetek vagy a felsőoktatási
szervek, vagy a felhasználók szempontjait képviselik, c.) a tagok
megbízásának a jogköre a miniszter előterjesztésére a miniszterelnöké,
tehát a kormány felelősségi körébe tartozó szervezetrendszerről van
szó, d.) bizonyos összeférhetetlenségi szabályokat rögzít az Ftv.;
• szakmai oldal: a.) a MAB feladatainak ellátásában
és gazdálkodásában nem utasítható, csak a jogszabálynak van
alárendelve, b.) a MAB szakértői vélemény tartalmú határozatai ellen
azonban nem bírósági, hanem az államigazgatási szervezetrendszeren
belüli sajátos jogorvoslati rendszert alakít ki a jogszabály.
A MAB mint quasi autonóm államigazgatási szerv
tehát a kormány felsőoktatási igazgatási hatásköreiben működik közre,
de az államigazgatási szerveknél sokkal nagyobb autonómiával,
ugyanakkor az önállósága nem éri el az autonóm államigazgatási szervek
önállósági fokát. A MAB feladat- és hatáskörének szabályozása is
sajátos az Ftv-ben és a végrehajtására kiadott 69/2006 (III. 28.)
Korm. rendeletben. (továbbiakban: MAB vhr.). Mivel az Ftv. szakértői
testületként definiálja a szervezetet, ezért a felsőoktatási szférában
végzett oktatási, tudományos kutatási, művészeti alkotótevékenység
minőségének értékelését, valamint az intézményi minőségfejlesztés
működésének vizsgálatát bízza a törvény a testületre. Tevékenysége
körében elsősorban a.) szakértői véleményeket ad, b.) javaslatot tesz
egyetemi tanári követelményrendszerre, c.) jogszabálytervezeteket
véleményez, d.) minőséghitelesítést végez.
Hatáskörében a szakértői vélemény és
minőséghitelesítési tevékenység a kiemelkedő, és a közigazgatási
jogilag értékelendő hatáskör. Az egyetemi tanári követelmények
meghatározásával kapcsolatban szintén több dogmatikai kérdés merül
fel. A szakértői vélemény a közigazgatási jogban valamely döntés
meghozatalához szükséges, speciális szakértelmet kívánó olyan szakmai
segítség a közigazgatási szerv számára, amely speciális szakértelemmel
maga a döntést hozó szerv nem rendelkezik, de ezen kívül minden egyéb
feltétele megvan a döntés meghozatalának. A MAB szakértői
közreműködésének azonban csak egy része a hatósági eljárásban való
szakértői közreműködés. Ilyennek tekintem az Ftv. 106. §-ában
szabályozott a.) felsőoktatási intézmény létesítésével, alakulásával
kapcsolatos regisztrációs eljárást, b.) az alap- és mesterképzés
indítására irányuló eljárást, c.) a doktori iskola létesítésére
irányuló eljárást, valamint ezeken kívül a d.) székhelyen kívüli
képzés létesítését külföldön, e.) kiválósági hely odaítélését.
Azonban a MAB vhr.-melléklete – véleményem szerint
hibásan – nem tekinti hatósági eljárásban való közreműködésnek az
alap- és mesterképzés indítása esetén a szakértői véleményezést, és a
doktori iskola létesítése előtt bekért szakértői véleményt. Mind az
alap- és mesterképzés indítása, mind a doktori iskola létesítése
hierarchián kívüli jogviszonyban történik, és nem a Ket. ( a 2004. évi
CXL. tv. a közigazgatási hatósági eljárásról) hatálya alá tartozó
eljárási szabályok adják az eljárás kereteit, de a döntést hozó
közhatalmat gyakorol. Egyetlen egy felsőoktatási intézmény sem
létezhet megfelelő számú alap- és mesterszak nélkül, a doktori iskolák
működtetése pedig szintén az egyetemi minőség mércéje. Mivel ezekben a
kérdésekben a MAB szakértői véleményen alapul az intézmény működése,
ezért nehéz vitatni a MAB súlyponti helyzetét. Közigazgatási jogilag a
hatósági jogalkalmazás minden elméleti követelményének megfelel a MAB
közreműködése. A hatósági jogalkalmazás definíciója szerint ugyanis
„az állam közhatalommal rendelkező szervei egyedi ügyekben a
hatáskörük és illetékességi területükön a jogszabályok keretei között
döntenek, jogokat, kötelezettségeket állapítanak meg, eldöntik a
jogalanyok közötti vitákat, érvényesítik a jogalanyok jogait és
kötelezettségeit, jogszabálysértés esetén pedig a jogsértővel szemben
szankciót állapítanak meg. A jogalkalmazó aktusoknak állami
kényszerrel szereznek érvényt”. (Fazekas – Ficzere, 2005, 324.) A
döntést hozó szervek alap- és mesterszakok esetében a regisztrációs
feladatokat ellátó Oktatási Hivatal, illetve a doktori iskolák
esetében a miniszter, de ezek a döntések mind dogmatikailag, mind
jogilag hatósági döntések. Annál is inkább, mert a törvény is I. és
II. fokú döntésekről és fellebbezésről beszél. A hatósági tevékenység
formája ugyanis nem csak az effektív engedélyezés lehet, hanem
hatósági nyilvántartásba vétel is. Ugyancsak egy speciális fajtáját
jelenti az ún. hatósági szakmai tevékenység, amelyre ugyan leginkább a
környezetvédelem, közegészségügy stb. területén szoktunk példákat
találni, hiszen itt valamilyen speciális szakértelem kell a hatósági
jogkör gyakorlása előfeltételeinek megállapításához (például egy
laborvizsgálat annak eldöntéséhez, hogy elrendeljék-e a járványveszély
elhárításhoz szükséges hatósági kötelezéseket), de a felsőoktatási
igazgatásban is kell ilyen speciális szakismeret, csak éppen ez a
felsőoktatás milyenségének színvonalát hivatott megmérni.
Viszont nem tekinthető hatósági jogalkalmazási
eljárásban való közreműködésnek az egyetemi tanári kinevezések során
végzett szakértői közreműködés. Ez azért sajátos képződmény, mert az
oktatásért felelős miniszter itt nem egy hierarchikus szerviszemélyi
döntés meghozatalában működik közre, de nem is hatósági tevékenységet
végez. A miniszternek az egyetemi tanárok kinevezésére irányuló
javaslattétele, álláspontom szerint, a hierarchián kívüli irányítási
jogkörének a része. Ebben a jogkörében nincs kötve a MAB szakértői
véleményéhez, ugyanakkor nagyon érdekes a jogintézmény az egyetemi
tanárok kinevezésekor érvényesülő követelményrendszerre irányuló
javaslattétel.
A hatósági jogkörben hozott döntéseknél a
felsőoktatási intézmény létesítésére irányuló eljárásban a
regisztrációs központ az első fokú, a miniszter a másodfokú eljárásban
is kötve van a MAB szakértői véleményéhez, ha azok a vélemények nem
ellentétesek egymással. Ugyancsak kötött a szakértői vélemény a
doktori iskola létesítése során, mert a miniszter a felsőoktatási
intézmény által kezdeményezett eljárásban nem térhet el MAB
határozatától a fenti eljárásokban, ha ismételt szakértői véleményre
van szükség, azt is a MAB szervezetén belül kialakított ún.
Felülvizsgálati Bizottság adja ki.
Leszögezve azt, hogy a MAB eljárására nem a Ket. az
irányadó eljárási szabály, a közigazgatási hatósági eljárásokban
érvényesülő alapvető dogmatikai törvényszerűségek és követelmények
leginkább a Ket. példáján magyarázhatók. A Ket. 58.§ (6) bekezdésének
szabályozása szerint törvény vagy kormányrendelet előírhatja, hogy az
eljáró hatóság valamely meghatározott kérdésben kötve van egy
meghatározott tudományos vagy szakmai testület, illetve szakértői
szerv szakvéleményéhez. Ilyen esetben a szakhatóság közreműködésére és
eljárására vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni azzal,
hogy a jogorvoslati eljárás során nem járhat el változatlan személyi
összetételben ugyanaz a testület, illetve szakértői szerv. Vagyis a
MAB szakértői tevékenysége sokkal közelebb áll a szakhatósági
közreműködéshez, mint a szakértői működéshez! Ugyanakkor a
szakhatósági működésnél van világos jogszabályi követelményrendszer,
amelyet a szakhatóságnak érvényesíteni kell, ami a MAB esetében
hiányzik. A szakhatóságot az különbözteti meg a szakértőtől, hogy
közreműködését jogszabály írja elő, állásfoglalását nem negligálhatja
az ügydöntő hatóság, és nem is helyettesítheti azt. A MAB szabályozása
az Ftv.-ben és a MAB vhr.-ben egyértelműen a szakhatósági jellemzőket
mutatja, ennek eljárásjogi konzekvenciáit azonban a jogalkotó
elmulasztotta levonni, s ez komoly jogalkalmazási problémákhoz vezet.
Minőséghitelesítési hatáskörében a MAB egyértelműen
hatósági jogalkalmazást végez, azzal a sajátossággal, hogy a
felsőoktatási jogszabályok hellyel-közzel határozzák meg a
felsőoktatási minőség normatív kritériumait. Ez pedig a szakértői és
szakhatósági jellemzők mellett egy harmadik szervtípus jellemzőit
viszi be a MAB jogi státusába: a szabályozó hatóságokét. Véleményem
szerint ezt a feladatot a jogalkotó negligensen kezelte. Ennek egyik
oka, hogy egyetlen jogszabály sem definiálta a felsőoktatási
intézmények törvényben rögzített autonómiájának tartalmát, és az
Alkotmánybíróság (AB) sem vállalta a fogalom teljeskörű kitöltését. A
41/2005 (X.27.) AB-határozat számos elemét meghatározza a
felsőoktatási intézmények autonómiájának, ezek az elemek pedig az
autonómia szervezeti feltételeit érintik. A jogalkotó állandó
bizonytalanságban van a tekintetben, hogy miként értelmezze az
intézmények önállóságát, s emiatt néha szükséges jogalkotási
feladatokat is elmulaszt. Ilyennek tekintem például a minőségi
felsőoktatás alapvető szempontrendszerének meghatározást. A másik ok,
amely az oktatási kormányzatot arra sarkallja, hogy a minőségi
kérdéseket szemérmesen csak a MAB hatáskörébe utalja, hogy amennyiben
normatív tartalmat határozna meg egyes minőségi követelményeknek,
akkor neki magának kellene meghoznia azokat a döntéseket, amelyek az
elmúlt két évtized sokszor indokolatlan felsőoktatás-fejlesztésének
korrigálásához kellene, hogy vezessenek. Vagyis az oktatáspolitika a
felsőoktatási minőséghitelesítés és minőségügy egyetlen csatornájának
a MAB-ot tekinti, mert nem képes/akar a MAB mellett létrehozni olyan
minőségi standardokat, minőségellenőrzési és minőségfejlesztési
rendszereket, amelyek kiegészítik a MAB által végzett tevékenységet.
A szabályozó hatóságok kialakulására jellemző volt,
hogy elsősorban a gazdasági igazgatásban jelentek meg, ahol az állami
szerepvállalás átértékelődött, „és általános tendencia volt az
igazgatási funkciók megosztása a közszektor, a magánszektor, a civil
társadalom és a nonprofit szektor között”. (Fazekas, 2005) A
nemzetközi szakirodalomban az oktatási igazgatásban szabályozó
hatóságra nem találunk példát, aminek elsősorban az a magyarázata,
hogy ez az az igazgatási ágazat, amelyben a legelsők között alakította
ki az állam a beavatkozási eszközrendszerét, és itt a hagyományos
hármas eszközrendszert, a jogalkotás – jogalkalmazás –
intézményfenntartás triumvirátusát használta. Ez a rendszer több mint
két évszázadon keresztül kiszolgálta az oktatási igazgatást, nem volt
szükség újabb igazgatási technikákra. A szabályozó hatóságokra
vonatkozóan ma a szupranacionális jogban is vannak elvárások, ezeket
az OECD, az Európai Parlament és az Európai Tanács irányelvei
határozzák meg. Az irányelvek jellemzője, hogy ágazati – szakjogi
rendszerekben komoly kötelezettségeket róhatnak a tagállamokra. Az
oktatási igazgatás nem tartozik azon területek közé, amelyekben
egységességet várnak el a tagállamoktól. Ott azonban, ahol az Unió
elvárja a szabályozó hatóságok létrehozását és működtetését, alapvető
garanciális elemeket (Fazekas, 2005, 135–138.) kell beépíteni a
szabályozásba. Ilyen a függetlenség biztosítása, amely nemcsak a
kormányzattól való függetlenséget jelenti, hanem a szabályozó hatóság
és az adott szektor (piaci) szereplőitől való függetlenséget is.
Ugyancsak elengedhetetlen az átláthatóság és a konzultatív
mechanizmusok biztosítása, azaz annak a rendszernek a kiépítése, hogy
a kialakuló szabályokat az érintettek érdemben, még a szabályozás
megszületése előtt megismerhessék, azokat véleményezhessék, és a végső
formájukat konzultációs eszközökkel befolyásolhassák. Mindezek
alapján, a létrejövő szabályozó hatóságok sokféle igazgatási feladatot
elláthatnak, leginkább az jellemző rájuk, hogy a szolgáltatás
nyújtásának feltételeit meghatározzák, azokat ellenőrzik, tarifákat
határoznak meg, jogvitákat döntenek el stb. Ha a MAB szabályozását
nézzük, akkor a szabályozó hatóságra jellemzők közül csak egyetlen
jellemzőt jelölhetünk meg egyértelműen: bizonyos felsőoktatási
szolgáltatások nyújtásának lényegi kereteit határozza meg, anélkül
azonban, hogy az államigazgatási szervek szabályozó jogkörére
vonatkozó garanciális anyagi és eljárási normákat jogszabályban
rögzítették volna.
Ami a függetlenségre vonatkozó követelményt illeti,
a végrehajtó hatalomtól való függetlenség biztosított, de a piactól,
a felsőoktatási szférától való nem. A MAB összetételének szabályozása
épp az ellenkezőjére irányul, hiszen az Ftv. alapján a MAB-nak 29
tagja van. 15 tagot delegál a Magyar Rektori Konferencia, hármat az
MTA, ötöt a kutatóintézetek, egyet az Országos Köznevelési Tanács,
egyet az Országos Kisebbségi Bizottság, négyet a felsőoktatás
működésében érdekelt kamarák és országos szakmai szervezetek. Vagyis a
tagok több mint kétharmadát az akkreditált szféra delegálja, ami a
szabályozó hatóság függetlenségét legalábbis megkérdőjelezi. A hat
tanácskozási jogú meghívott is egyetemi tanár. Ebben a szabályozási
konstrukcióban legalábbis megvan a veszélye annak, hogy a MAB
érdekérvényesítő fórummá válik. (Nem állítom, hogy így van, de a
lehetőség adott.)
Messze vezetne a témánktól, a doktori képzés
problémáitól, a felsőoktatás minőségügyének elméleti kérdéseinek
boncolgatása, de a MAB minőséghitelesítési hatásköre kapcsán
elkerülhetetlen, hogy ne érintsük az akkreditációs bizottságok
kialakulásának okait és történetét. Polónyi István oktatáskutató
tanulmányában (2008, 5–21.) bemutatja, hogy az akkreditációs
bizottságok kialakulása a Humboldt-modellben működő egyetemek válasza
volt a tömegoktatásra, illetve a tömegoktatás és a gazdasági
válság(ok) okozta társadalmi környezetváltozásra. Mivel már nem csak a
tudományos elismertség az egyetemek megítélésének egyetlen
zsinórmértéke, hanem emellett megjelentek a bürokratikus elvárások,
valamint a piacról szerezhető bevételek is minősítenek egy egyetemet,
ezért alakult ki a felsőoktatási szférában az akkreditáció. Polónyi
szerint „az akkreditáció persze sérti a professzorok, a tanszékek és a
karok autonómiáját, de megőrzik a szféra autonómiáját azzal, hogy az
akkreditációs testületek alapvetően a felsőoktatási szféra
képviselőiből állnak, s viszonylag jelentős az
|
|
önállóságuk”. (Polónyi, 2008, 15.) Ezzel a
megállapítással kanyarodunk vissza a MAB közigazgatási jogi
helyzetének vizsgálatakor említett mítoszra, hogy a
MAB a felsőoktatási intézmények autonómiájának részbeni
letéteményese. Szociológiailag lehet, hogy így érzik a felsőoktatásban
dolgozó kollégák, de a jogi szabályozás szintjén a MAB az államot,
azon belül az oktatási kormányzatot képviseli, s nem a vizsgált és
hitelesíteni kívánt szférát. Minden bizonnyal közigazgatási jogász
szemüvegem az oka, hogy fontosabbnak és nagyobb biztosítékot nyújtónak
tartom, hogy az állam (is) gyakoroljon kontrollt egy alkotmányos
alapjogot realizáló szféra felett, mint a szféra önkontrollját,
miközben a felsőoktatásban dolgozóként magam is lelkes híve vagyok az
egyetemi autonómiának. De tanulmányomnak az a célja, hogy a jogterület
közigazgatási jogi szabályozásának hiányosságaira hívjam fel a
figyelmet, és álláspontom szerint a MAB jogi helyzetének szabályozása,
valamint a jogalkalmazási gyakorlata számos kérdést indokol.
A MAB ma a felsőoktatási minőségellenőrzés és minőséghitelesítés
egyetlen jogszabályban rögzített fóruma, melynek a jogszabályban
rögzített hatáskörei és jogi státusa meglehetősen elnagyolt. Az
akkreditációs bizottságok egyfajta fórumai a felsőoktatási
minőségellenőrzésnek és minőséghitelesítésnek, emellett ahhoz, hogy
megközelítőleg objektív képet kaphassunk a felsőoktatásról – s hogy
témánknál maradjunk, a doktori képzésről –, több csatorna együttes
kontrollját kellene megteremteni. A lehetséges csatornák Polónyi
szerint (Polónyi, 2008,19.):
• az intézmények önértékelése,
• az akkreditáció, a szféra önértékelése, (tehát a
szolgáltatók által létrehozott szervezet által végzett önértékelés),
• az állami/kormányzati minőségindikátorokra épülő
minősítés, minőségértékelés,
• az intézmények szabályozott versenyelvű
önértékelése (a felsőoktatási nemzeti minőségi díjak),
• a külső független szervezetek által végzett
kommerciális minőségértékelés (médiák rangsorai, munkaadók rangsorai
stb.)
Mint látható, a többcsatornás minőségértékelésben
elkülönül az akkreditáció és az állami minőségértékelés. Véleményem
szerint a hazai szabályozásban a legnagyobb gondot az okozza, hogy ezt
a két csatornát összemossa az Ftv., és ebből következően a MAB az
állami minőségbiztosítás köntösében a felsőoktatási szféra
önértékelését (vagy annak látszatát, vagy jobb esetben annak
kívánalmait) jeleníti meg. Ezzel nem azt állítom, hogy nincs szükség a
MAB-ra. Éppen ellenkezőleg, szükség van rá, de a jogalkotónak
tisztában kell lennie azzal, hogy akkor működik jól egy szervezet, ha
jól definiáljuk a feladatokat, mert ekkor nyilvánvalóan eredményesebb
működésre számíthatunk.
1.2 A MAB szerepe a doktori iskolák akkreditációjában – a 2008/2009-es
akkreditáció
A 33/2007. (III. 7.) Korm. rendelet a doktori iskola létesítéséről és
a doktori fokozat megszerzésének feltételeiről határozza meg azokat a
jogi követelményeket, amelyeknek a teljesítése esetén a felsőoktatási
intézmények doktori iskolát hozhatnak létre, illetve működtethetnek.
Ezen jogszabály alapján rendelte el a MAB 2008-ban valamennyi doktori
iskola akkreditációs felülvizsgálatát, mégpedig az Országos Doktori
Tanáccsal közösen létrehozandó és működtetendő elektronikus adatbázis
alapján.
1.2.1 Az elektronikus adatbázis
Az elektronikus adatbázis kapcsán több pengeváltás is történt a MAB és
az ODT, valamint az érintett doktori iskolák között. A 33/2007.
(III.7.) Korm. rendelet nem intézményesíti az adatbázist, erre
vonatkozóan semmilyen jogi szabály nem áll rendelkezésünkre. Az
adatbázis összes céljával egyetértve is az a véleményem, hogy ennek a
korrekt jogi szabályozását mielőbb meg kell teremteni, mert jelenleg
súlyos jogi aggályokat vet fel a működtetése. Mivel az adatbázis
tartalmazza az akkreditációs eljárás alapjául szolgáló összes adatot,
és más módon nem is tartja nyilván a szükséges információkat a MAB,
nélkülözhetetlen, hogy a jogalkalmazás alapjául szolgáló quasi
hatósági nyilvántartásnak jogszabályi alapja legyen. Az elektronikus
adatbázisban foglalt adatok körére tekintettel két jogszabályt kell
együtt figyelembe venni az adatbázis működtetésével kapcsolatban.
Egyrészt az 1992. évi LXVIII. tv. a személyes adatok védelméről és a
közérdekű adatok nyilvánosságáról, másrészt pedig a 2005. évi XC., az
elektronikus információszabadságról szóló törvényt. Mindkét törvény
rendelkezéseinek megtartásával kapcsolatban merülnek fel kérdések és
aggályok.
Az elektronikus információszabadságról szóló
törvény kötelezővé teszi a közérdekű adatok nyilvánosságra hozatalát
egyebek mellett a központi államigazgatási szerveknek, mégpedig a
saját honlapjukon. Ha a MAB-ot quasi autonóm államigazgatási szervnek
tekintjük, márpedig szerintem másnak nem tekinthető, akkor a közérdekű
adatok közzététele rá is kötelező, de csak azon közérdekű adatoké,
amelyeket a törvény rögzít, és csak a saját honlapján.
A 3 §. (2) Az (1) bekezdésben nem szereplő,
jogszabályban meghatározott közfeladatot ellátó egyéb szervek a 6. §
szerinti elektronikus közzétételi kötelezettségüknek választásuk
szerint saját vagy társulásaik által közösen működtetett, illetve a
felügyeletüket, szakmai irányításukat vagy működésükkel kapcsolatos
koordinációt ellátó szervek által fenntartott, valamint az erre a
célra létrehozott központi honlapon való közzététellel is eleget
tehetnek.
Jelenleg mindkét követelmény sérül, mert az
elektronikus adatbázis adatai nem esnek egybe a törvényben és a
18/2005. (XII. 27.) IHM rendeletben mint végrehajtási rendeletben
foglalt adatokkal, mivel azok a szerv működésére vonatkoznak. Másrészt
az adatbázis működtetése egy másik szerv, az Országos Doktori Tanács
kezelésében van, amely nyilvánvalóan nem felel meg a személyes adatok
védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi
LXVIII. tv. 3. §-a rendelkezéseinek, valamint a 6 §. (1)-nek. Az
érintettel az adat felvétele előtt közölni kell, hogy az
adatszolgáltatás önkéntes vagy kötelező. Kötelező adatszolgáltatás
esetén meg kell jelölni az adatkezelést elrendelő jogszabályt is.
Az elektronikus adatbázisra vonatkozó viták több
szinten folytak. A MAB érvei között szerepelt, hogy a doktori iskolák
így átláthatóbbá és ellenőrizhetőbbé válnak, és egységes
követelményrendszer alapján összehasonlíthatóak. Egyfajta kulturális
misszióként jelent meg az adatbázis a MAB kommunikációjában.
Mindenképpen akceptálható az az érv, hogy érdeke a felhasználóknak,
hogy érdemi ismereteket nyerjenek a doktori iskolák működéséről. Akik
vitatták az adatbázis létjogosultságát, (elsősorban a jogászok, és
magam is közéjük tartozom), nem a céljait és a missziót, hanem a
módszert vitatták, és vitatják ma is. A törvény ugyanis egyértelműen
a közfeladatot ellátó szervezet számára írja elő a honlap működését,
meghatározott tartalommal, és az elektronikus információszabadságról
szóló törvény tartalomra vonatkozó elemei csak részben esnek egybe a
MAB követelményrendszerével. Másrészt az ODT egy polgári jogban
szabályozott egyesület, annak összes jogi következményével. Az
egyesület magánjogi képződmény, kötelező állami feladatként nem
kezelheti sem a MAB adatbázisát, sem pedig a tagok elektronikus
adatait, különösen nem a személyes adatokat. Ezen az a tény sem
változtat, hogy az Ftv. 114. § (5) bekezdése az ODT-t úgy definiálja,
hogy az „ODT a felsőoktatási intézmények doktori tanácsai elnökeiből
álló testület, amely állást foglal a doktori képzéssel, fokozatadással
kapcsolatos kérdésekben. Az ODT határozza meg a doktori képzésre
biztosított államilag támogatott hallgatói létszámkeret felsőoktatási
intézmények közötti minőség- és teljesítményalapú elosztásának
elveit.” Ha a MAB önállóan hozta volna létre ezt az adatbázist a jelen
tartalommal, akkor is külön törvényi felhatalmazás kellett volna
hozzá, és ezt az Ftv. módosításával könnyen meg lehetett volna
valósítani. Az az érv, hogy gazdaságosabb egy közös adatbázis, mint
két külön adatbázis, számomra azért értelmezhetetlen, mert semmi nem
indokolja az ODT jelen tartalmú adatbázisát. Nincs olyan jogszabály,
amelyre alapozhatja az adatkezelést, és nincs olyan feladata az
ODT-nek, amely indokolná ezen adatok általa történő kezelését. A MAB
feladatköre indokolhatja ezt az adatkezelést, az ODT-é nem. Ha tehát a
MAB működtetné az adatbázist, sokkal kisebb lenne az ellenállás, mint
jelen konstrukcióban.
Mivel az elektronikus adatbázisra vonatkozóan az
adatvédelmi biztos is kiadott egy állásfoglalást, ezért mindenképpen
indokolt ennek az állásfoglalásnak az érdemi elemeivel is foglalkozni.
Az adatvédelmi biztos 2100/P/2007-5. állásfoglalásának kiindulópontja,
hogy mivel nincs jogszabályi alapja az adatbázis működtetésnek, ezért
az adatszolgáltatás önkéntes, és az önkéntes adatszolgáltatással az
adatszolgáltató egyidejűleg az adatkezeléshez és az adatok
nyilvánosságához hozzájárult. Ezért az önkéntes adatszolgáltatás
keretében átadott adatok alapján jogszerűnek tekintette az adatbázis
működtetését. Véleményem szerint az adatbázis körül kialakult vita
éppen az önkéntesség vagy kötelező adatszolgáltatás értelmezése körül
folyik. Az adatvédelmi biztos állásfoglalását az ODT kérte, és az ODT
mint egyesület nem is kérhette ezt, csak a tagok önkéntességére
alapozva, az önkéntes adatszolgáltatásra hivatkozva. Az
adatszolgáltatók viszont az adatszolgáltatást több okból nem érzik
önkéntesnek.
Ha valaki nem tölti fel az adatait, a doktori iskolában való
akkreditációja nem lehetséges, jelenleg csak ez az adatbázis az
akkreditáció alapja! Igencsak megkérdőjelezhető az önkéntesség, ha
más módja nincs a követelményeknek való megfelelésnek.
A feltöltés során az adatközlők nem választhatnak a megadandó adatok
között, ha nem töltik ki az adatokat, hibaüzeneteket kapnak, és az
adatok között vannak az akkreditációból quasi kizáró adatok, ha az
adatközlő ezt üresen hagyja, vagy nem felel meg az akkreditációs
követelményeknek, akkor az adatbázis feltöltése merőben felesleges.
A kért adatok köréről nem folyt egyeztetés az érintettekkel, ezért az
önkéntességnek még csak az illúziója sem alakulhatott ki, hiszen
számos olyan adat van, amelyet az egyes érintettek nem értenek, vagy
éppen nem értenek egyet annak igénylésével.
Ismételten hangsúlyozom, nem az adatbázisban foglaltakkal, hanem annak
szabályozásával, pontosabban e szabályozás hiányával van probléma! Nem
az a gond, hogy a MAB egy korszerű módszert akart meghonosítani, hanem
az, hogy ez a jogalkotó feladata lett volna, és az ő felelőssége ennek
a korrekt, adatvédelmi és felsőoktatási jogszabályokkal való
összeegyeztetése. Ha megfelelő jogi alapja lenne ennek az
adatbázisnak, akkor a doktori iskolák tudnák, milyen adatokat kell
minden körülmények között gyűjteniük, melyek a kötelező adatok,
melyek, amelyek a jobb megítélésüket segítik elő, melyek, amelyeknek
„csak PR értékük van”. Nem alakulhatott volna ki az a helyzet, hogy
2008-ban mást kért az adatbázis, mint 2009-ben. E sorok írása közben
szinte hallom is az olvasók morgolódását a „jogászi
szőrszálhasogatáson”. Véleményem szerint ez nem szőrszálhasogatás és
nem is szépészeti kérdés. A doktori képzés túlságosan is fontos ahhoz,
hogy az érdemi kérdések helyett az energiánkat az adatbázis kapcsán
folytatott vitákban fecséreljük el. Egyszer kellene tisztességes jogi
alapot teremteni rá, és az elkövetkező évtizedekben mindenkinek
evidens lenne ennek használata.
A 2009-es akkreditációs eljárás
A MAB szabályozásában az egyik legnagyobb gondot abban látom, hogy a
jogalkotó nem tisztázza a testület helyzetét az eljárás folyamatában.
Azokban az esetekben, amikor a miniszter kötve van a szakértői
véleményhez, a MAB határozata közigazgatási jogilag teljesen
behatárolja a döntést, miközben a döntés tartalmára vonatkozóan vagy
nincsenek jogszabályok, vagy a MAB rendszeresen túllépi azt,
kiterjesztő értelmezéseket alkot. Doktori iskola létesítésére
vonatkozóan a 33/2007. (III.7.) Korm. rendelet értelmében:
„3. § (1) Doktori iskola létesítését legalább hét törzstag
kezdeményezheti. Egy személy egyidejűleg csak egy doktori iskolában
lehet törzstag.”
A doktori iskolák létesítésének és működésének akkreditációs
követelményeiről szóló a MAB 2008/8/II.2. sz. határozat, valamint MAB
2008/8/II.3. sz. határozat a jogszabálynál szigorúbb követelmé-nyeket
határozott meg, hiszen a doktori iskola csak akkor akkreditálható, „ha
a doktori iskolának folyamatosan van legalább 7 »megfelelt«
minősítésű törzstagja. Ezen belül, egy tudomány/művészeti ágas
doktori iskolában legalább 4 egyetemi tanár (a professor emeritusok
ezen felül számítanak) törzstag; több tudomány/művészeti ágas doktori
iskolában: tudomány/művészeti áganként 3 törzstag, akik közül
tudomány/művészeti áganként 2 egyetemi tanár. Újonnan létesítendő,
továbbá legfeljebb 3 éves doktori iskola akkreditálható akkor is, ha
csak 3 törzstagnak van fokozatot szerzett hallgatója.”
Ha összevetjük a jogszabály és a MAB-határozat
követelményrendszerét,3 akkor nyilvánvalóan látszik, hogy
MAB-határozatban foglaltak szűkítik a jogszabály adta
feltételrendszert, és olyan követelményeket támasztottak, amelyeket a
jogalkotó nem. Mivel a MAB a határozatában foglalt véleményét nem a
jogszabályban foglalt kötelezettségek teljesítésének alapján, hanem a
saját követelményrendszere alapján alakítja ki, így a felsőoktatási
intézmények doktori iskolái nem a jogszabály alapján kapják az
akkreditációt, hanem a MAB által kialakított pszeudo-jogalkotás
követelményrendszerén alapulva. A MAB mint quasi autonóm
államigazgatási szerv jogalkalmazó és nem jogalkotó szerv, tehát
álláspontom szerint nem alkothat jogot, még ha ezt a felsőoktatás
színvonalának emelése okán teszi is. Ugyanígy vélekednék akkor is, ha
a jogszabályi feltételeknél enyhébb követelményt határozna meg.
A jogalkotás hiányosságaira, és a jogalkalmazás bizonytalanságaira
utal az is, hogy a 33/2007 (III. 7.) Korm. rendelet a doktori iskolák
létesítéséről és a doktori fokozat megszerzésének feltételeiről szól,
a visszaható hatály tilalmának megfelelően a kihirdetéstől számított
tizenöt nap elteltével lépett hatályba. Vagyis a rendelet csak a 2007.
március 24. után létesített doktori iskolák akkreditációja során volt
alkalmazható. A korábban létesített doktori iskolák akkreditációjára
az 51/2001-es kormányrendelet, illetve a korábbi intézményi
akkreditáció feltételrendszere volt irányadó. E a distinkció azért
lényeges, mert a 33/2007. (III.27.) Korm. rendelet nem rendelkezett a
már működő doktori iskolák akkreditációjáról, amely lehetett
szándékos jogalkotói döntés, de lehetett jogalkotási hiba is. Ha
szándékos jogalkotói döntés lett volna, akkor a MAB 2008-as, majd
2009-es akkreditációs eljárásai a régi doktori iskolák
akkreditációjáról kifejezett miniszteriális rosszallást kellett
volna, hogy kiváltsanak. Valószínűbbnek tartom, hogy a jogalkotás
során fel sem merült annak a gondolata, hogy szabályozni kellene a már
meglévő intézményi akkreditáció (s ennek kapcsán a doktori iskolák
akkreditációja) és a MAB folyamatos minőségellenőrzési
tevékenységének összehangolását. Mivel egy szó sem esik sem az
Ftv.-ben, sem a doktori iskolák létesítéséről szóló kormányrendeletben
a folyamatos minőségellenőrzésről, illetve arról, hogy mi a teendő, ha
az akkreditációkor meglévő feltételek már nem állnak fenn, ezért a MAB
itt saját gyakorlatot alakított ki. A jogi szabályozás hiánya tolta be
abba a légüres térbe a MAB-ot, amelyben saját maga próbálta kitölteni
a két intézményi akkreditáció közötti űrt, a már létrejött,
akkreditált, (a jogász, orvosi, pszichológus doktori iskolák esetén
párhuzamos akkreditáción is átesett) intézmények folyamatos
vizsgálatára késztette. Álláspontom szerint éppen a folyamatos vagy
esetleg szúrópróbaszerű minőségellenőrzés az a területe a
minőségügynek, amelyet nem lenne szabad csak az érintett szféra
önértékelésére bízni. Mivel sem az Ftv., sem a doktori iskolákra
vonatkozó kormányrendelet nem definiálja az intézményi akkreditáció –
párhuzamos akkreditáció – folyamatos minőségellenőrzés tartalmát és
jogkövetkezményeit, ezért a MAB kénytelen saját jogalkalmazói
értelmezést adni az említett jogintézményeknek, illetve másik
lehetősége, hogy nem vesz tudomást a jogintézmények különbözőségéről.
Ugyancsak a jogi szabályozás hiányosságainak következménye, hogy míg
a minőségellenőrzési feladatok okán a MAB egyfajta pszeudo-jog
alkotását vállalta magára, ennek pszeudo-jognak a tényleges joggá
válása akkor válik valóban problémássá, ha vita támad a MAB és az
érintett intézmények között. A vitarendezés azonban úgy van
szabályozva, mintha a pszeudo-jog valóban jogszabályban jelent volna
meg. A felsőoktatási intézmények autonómiájuk védelmében a hatályos
Ftv. alapján bírósághoz fordulhatnak, a bíróság azonban
rendeltetésénél fogva csak jogszerűségi felülvizsgálatot gyakorolhat.
A jogszerűséget azonban érdemben nem tudja felülvizsgálni, mert a MAB
követelményei gyakran nem jogszabályban rögzített követelmények. Mivel
a miniszter kötve van a MAB véleményéhez, a bíróság előtt két
lehetőség áll. Egyik lehetőségként nem vizsgálja a MAB véleményét,
mert nem jogszabály, és csak a döntéshozatal folyamatának
jogszerűségét ellenőrzi. Ez tűnik valószínűbbnek a bíróságok
túlterheltségének okán, így azonban lényegében a felsőoktatási
intézmények jogvédelmének egyetlen eszköze üresedik ki. A másik
lehetőség, hogy jognak tekinti a MAB követelményrendszerét, (az orvosi
jogban alkalmazott protokollok, módszertani levelek mintájára), s
ezzel szintén sérül a felsőoktatási intézmények autonómiája, és a
jogállamiság követelményrendszere is. Ebből következően álláspontom
szerint a jogalkotásban több szinten is rendezésre váró kérdések
merülnek fel.
Egyrészt az Ftv.-ben sokkal pontosabban és részletezőbben rendezni
kellene a MAB jogi helyzetét, mégpedig a miniszteri és államigazgatási
hatáskörök egzakt, dogmatikailag helyes szabályozását követően.
Ugyancsak definiálandónak tartom az intézményi akkreditáció –
párhuzamos akkreditáció – folyamatos minőségellenőrzési feltételeit,
tartalmát és jogkövetkezményeit, valamint ezek egymáshoz való
viszonyát. Ennek tisztázása esetén nem alakulhatott volna ki az a
helyzet sem, hogy a 2008-as akkreditációs eljárásról kiderült, hogy
csak „játszásiból” versenyeztünk, még azon doktori iskolák számára is
csak az eljárás lezárása után derült ez ki, akik egyébként a 2008-as
feltételeknek megfeleltek, és abban a tudatban voltak, hogy egy
akadályt átugrottak.
Végül: átgondolandó az a hiátus, amely abból fakad, hogy a doktori
képzésben az államigazgatási jogszabályozás csak a doktori iskolák
létrehozására és a doktori fokozatszerzés feltételeire vonatkozik,
miközben a harmadik ciklus képzési rendszerében az első két ciklustól
eltérően számos specialitás érvényesül, amely ma jogilag
szabályozatlan vagy a jogalkalmazói gyakorlat meglehetősen
variábilis; ez véleményem szerint mind a képzésben részt vevők
jogegyenlőségét, mind a képzés színvonalát veszélyezteti.
Kulcsszavak: felsőoktatási jogalkotás, doktori képzés, MAB,
akkreditáció, minőségügy
IRODALOM
Berényi Sándor (2003): Az európai közigazgatási rendszerek intézményei
(Autonómiák és önkormányzatok). Rejtjel, Budapest
Fazekas János (2005): A szabályozó hatóságok jogállásának
alapkérdéseiről. In: Nagy Marianna (szerk.): Jogi tanulmányok 2005
ELTE ÁJK, Budapest, 123–154.
Fazekas Marianna – Ficzere Lajos (szerk.) (2005): Magyar közigazgatási
jog. Általános rész. Osiris, Bp.
Polónyi István (2008): A felsőoktatás minőségügye. Educatio. 1, 5–21.
LÁBJEGYZETEK
1 A szervtípus kialakulásának okairól lásd bővebben: Berényi, 2003,
230–242.
<
2 Az autonóm államigazgatási szervekről lásd bővebben: Fazekas János
(2005, 123–154.) cikkét.
<
3 Nincs elég hely ahhoz, hogy pontról pontra bemutassam, hogyan lépett
túl a MAB-határozat a 33/2007. (III. 7. ) Korm. rend. szabályain, a
hivatkozott példa illusztrálja mondanivalómat.
<
|
|