Közigazgatásról – interdiszciplinárisan

A szerző szerint rendetlen országban élünk. Ebben minden bizonnyal igaza van. Az a megállapítása is helytálló, hogy a rendetlenséget az állam és ezen belül a közigazgatás is generálja. Szerinte ennek egyik alapvető oka az, hogy a XXI. század magyar közigazgatásának nincs a társadalmi folyamatok elemzésén alapuló stratégiája. Több mint két évtizeddel a politikai rendszerváltás és a piacgazdaság kialakulása után például még mindig nem világos, hogy hol vannak az állami közszolgáltatás határai. Mára a közérdek a magánérdekkel szemben értelemszerűen háttérbe szorult. Egy demokratikus keretek között működő piacgazdaságban a két érdek kényes egyensúlya egyébként sem jön létre automatikusan. A racionalitást és a moralitást egyaránt kifejező és fenntartani képes állami működés előfeltétele viszont a közérdek tartalmában való minimális társadalmi és politikai konszenzus megteremtése. Ennek hiányában nálunk a társadalom valamennyi tagja a normaszegésre és a felelősség elhárítására rendezkedett be. Ám a nagy rendetlenségben senki nem érzi jól magát, úrrá lesz a bizalomvesztés, és általános közérzetté válik a biztonsághiány. Kaotikus és értékválságos helyzetben viszont a közigazgatás reális és átfogó stratégiai reformja sem alakítható ki, s még ha kísérletet is tesznek a létrehozására, akkor sem oldódik fel az állammal, ezen belül a közigazgatással és a hatóságokkal szembeni bizalmatlanság. E reális diagnózis alapján az olvasó a közigazgatási jog működésének, a jogalkotói akarat érvényre juttatásának alapos és újszerű gondolkodásról tanúskodó interdiszciplináris elemzésével ismerkedhet meg, nyomon követheti a felelősségi viszonyok újragondolását.

A szerző a hálózatelmélet alkalmazásával igazolja, hogy a posztmodern társadalomban a közigazgatás funkciója alapvetően megváltozott, most már tudatosságra törekvő vezetésnek a világméretű és a nemzetállami igazgatás sajátosságait egyaránt figyelembe kellene vennie. Az új helyzetben megváltozott a centrum és periféria viszonya, átalakultak a központi és a helyi igazgatás funkciói, kapcsolatrendszerei. A szerző szerint a jogérvényesítési eszközök alrendszereiről már viszonylag sok információval rendelkezik a tudomány, de ezek egymásra hatásával még igen keveset foglalkozott. A monográfia elemzésének tárgyai, közöttük a közigazgatási jogérvényesítés, a jogsértések, így a felelősségi viszonyok ma már csak e kontextusban vizsgálhatók.

A megváltozott világrendben a hatékony közigazgatás működésének változatlanul alapvető feltétele maradt a tiszta, világos, kiszámítható és átlátható felelősségi viszonyok jogi feltételeinek megteremtése és azok következetes érvényesítése. Ide sorolja mindazokat a felelősségi viszonyokat, amelyeket a közigazgatási jogi normák megsértőivel, valamint a közigazgatási szervezetrendszerrel és az abban dolgozók, illetve a közigazgatás megbízásából valamely közfeladatot ellátók jogsértéseivel kapcsolatosak. (33.)

A szerző az egyéni jogsértések, a természetes személyek motivációjának, céljainak és cselekvéseinek komplex és interdiszciplináris vizsgálatára vállalkozik. Azt állítja, hogy a felelősségi szemlélet továbbfejlesztése csak akkor lehet sikeres, ha a jogtudomány művelői készek megismerni és hasznosítani a társadalom- és természettudományok, a humánetológia legújabb eredményeit, továbbá a jelenleginél nagyobb nyitottsággal követik az említett tudományok rohamos fejlődését, és kritikus szelekcióval fogadják be az emberrel, a társadalommal, a műszaki fejlesztéssel foglalkozó tudományok hasznosítható eredményeit. A szélesebb körből merített ismeretanyag Nagy Marianna meggyőződése szerint gazdagíthatja a jogtudomány, a jogalkotás és a jogalkalmazás hatékonyságát, a körültekintő szakmai szelekció eredményeként pedig megteremthető a feszesebb, kiszámíthatóbb garanciarendszer.

A szerző kifejezetten bátorít arra, hogy a jogtudomány végezze el a máshol egyre népszerűbb objektív felelősségi szemléletnek a jogállami követelményeknek megfelelő kritikai elemzését. Az objektív felelősség alkalmazása ugyanis nem feltétlenül jelenti a tarifarendszer bevezetését, nem szükségképpen alakul át kézfizető kezességgé, mint ahogyan a vétkességi felelősség sem mindenre alkalmazható megoldás. A szerző szerint az objektív felelősség akkor válhat a jelenleginél hatékonyabb jogérvényesítés eszközévé, ha a jogalkotó pontosan definiálja a szankció célját és funkcióját, világos koncepcióban határozza meg a kimentési okokat, a jogalkalmazásban pedig biztosítják a következetés érvényesítéshez elengedhetetlen technikai és személyi feltételeket. Hibás jogalkotói felfogásnak, sőt hamis illúziónak tartja azt, hogy pusztán a szigorúbb szankcionálás és a szélesebb körre kiterjesztett szabálysértési és büntető felelősség elégséges a hatékony jogérvényesítéshez. (78.)

Nagy Marianna előítélettől mentesen és igen alaposan elemzi a közgazdaságtudományban általánosan használatos racionális döntéselméleten alapuló módszerek hasznosíthatóságát a

közigazgatási és általában a jogi felelősség rendszerében. Bírálja azt a már nálunk is követőkre talált álláspontot, mely szerint a jogérvényesítésben a racionális döntéselmélet logikája, vizsgálati módszerei leszűkíthetőek a költség-haszon pszichológiai, logikai elemzésére. A költség-haszon elemzés a piac mechanizmusát, annak haszonelvű működését követi. A jog viszont alapvetően értékorientált, és a szabályalapú döntés logikája szerint működik, a haszon helyett inkább a cselekvés helyességét vagy helytelenségét veszi figyelembe. A költség-haszon elemzésnek a bonyolult döntéshozatali folyamatban belül egy-egy szituációban, egy-egy döntési mozzanatnál lehet kisebb-nagyobb szerepe. Az ilyen elemzés racionalitása azonban kifejezetten leegyszerűsítő módszer, amellyel sem a jogkövető, sem a jogellenes magatartásokra nem adható elfogadható magyarázat, ezért sem alapozható rá a garanciákkal biztosított felelősség-vizsgálat sem. A racionális döntéselméleten alapuló felelősségi koncepció politikai népszerűségének titka viszont éppen a költség-haszon elemzés gyors sikereket ígérő és rövid távon még hatékonynak is bizonyuló módszereiben rejlik. Az erkölcsi értékek sokszínűségéből, az érzelmi motivációból, a konkrét szituációból kiragadott döntési mechanizmusra épített felelősségi rendszerben a politikai döntéshozók számára – egy viszonylag rövid időre, például egy választási ciklusra – reálisnak tűnhet a rendetlenség felszámolása, a „felelősök” körének, továbbá a „veszélyes osztálynak” a megjelölése és az utóbbiak büntetésként is intézményesülő kirekesztése. „A racionális döntéselmélet által sugallt hatékonyságban – állapítja meg a szerző – a neoliberális piaci elv a neokonzervatív erkölcsi értékekkel keveredik, és ennek következménye például a zéró tolerancia eszközeinek túlértékelése.”
A monográfia negyedik fejezete az olvasót igazi intellektuális izgalommal tölti el. A szerző ebben olyan kérdésekkel foglalkozik, mint az értékracionális döntések agyi mechanizmusai. Elmondja, hogy az agyi aktivitásról készült ma elérhető képek csak azt mutatják meg, hogy hol jelennek meg a szabálykövető és a szabályszegő döntések, a döntések megszületésének okaira azonban nem adnak magyarázatot. (157.) A mágneses rezonancia vizsgálatoknál is van érzékelhető különbség az antiszociális és a nem antiszociális alanyok esetében, de arra – a felelősség megállapíthatósága szempontjából nem lényegtelen – kérdésre ma még nem adnak hasznosítható választ, hogy az agyi deficit okozza-e az antiszociális viselkedést, vagy az agyi deficitek éppen az antiszociális életmód következményei. (160.) A szerző az idegtudományok eredményeinek hasznosíthatóságáról is véleményt alkot. Megállapítja, hogy az idegtudományi kutatások hosszabb távon hozzásegíthetnek ahhoz, hogy megkülönböztessük a befolyásolható és a nem befolyásolható idegi faktorokat. Szerinte a jogi felelősség érvényesítésére irányuló normák hatékonysága abban az esetben javítható, ha a hatás a befolyásolható faktorokra irányul és nem általában az emberi magatartásokra. (162–163.) A szerző számtalan elgondolkodtató példát hoz fel arra, hogy a jog érvényesítésében ma milyen körben alkalmazhatók a kognitív idegtudományok eredményei. Határozottan leszögezi, hogy ezek a módszerek nem alkalmasak a bűnösségre, illetve a veszélyességre való hajlamosság kimutatására, és arra sem, hogy megjósolhassuk, kiből lesz jogsértő és kiből nem. Még a büntetések hatékonyságának előrejelzésére sem tartja az eddigi eredményeket alkalmasnak, bár erről ma már élénk nemzetközi eszmecsere folyik. (165.)

A könyv egyik számomra legtöbb személyes motivációt kiváltó része az evolúciós és kognitív pszichológia, valamint a humánetológia új eredményeinek hasznosíthatósági vizsgálata a jogérvényesítésben. A szerző igen alaposan átgondolt elemzése több olyan megközelítési pontot jelöl meg, amely a posztmodern társadalom devianciakutatóit, jogtudósait új és a jelenség megértése szempontjából igen ígéretes utakra vezetheti. (168–174.)

Nagy Marianna közigazgatási-jogász vállalkozása az interdiszciplináris elemzésre nemcsak bátor tett, hanem olyan – szakmailag megalapozott elemzésen alapuló – kezdeményezés is, amely reményeim szerint a megszólított tudományok képviselőit minél előbb és minél gyakrabban ülteti egy asztalhoz, és szakmaközi polémiák folytatását ösztönzi. Nálunk ilyen típusú párbeszéd csak a huszadik század elején zajlott. Az emberrel, a társadalommal foglalkozó tudományok rohamos fejlődését idegenkedve, gyanakvással szemlélő jogdogmatika művelőinek pedig e példaértékű vállalkozás ismeretében is meg kell barátkozniuk azzal a gondolattal, hogy a jogérvényesítés és a jogi felelősség kérdéseiben a XXI. századi kihívásaira adandó, elvárható és nélkülözhetetlen válaszok a porosz hagyományokon alapuló hazai jogdogmatika önmagában igényes és míves műveléséből nem hívhatóak elő. (Nagy Marianna: Interdiszciplináris mozaikok a közigazgatási jogi felelősség dogmatikájához. Bp. ELTE Eötvös Kiadó, 2010)

Gönczöl Katalin

kriminológus, egyetemi tanár