A magyar történelem jól leírható a migráció különféle formáin keresztül: a népvándorlás, a kalandozások, a lovagok, hittérítők, kereskedők és iparosok befogadása, az elnéptelenedett országrészek állami betelepítése, a peregrinációk, a munka- és földnélküliség miatti tömeges elvándorlás (Rácz, 1980), valamint az elmúlt két évszázadban a kényszervándorlás (lakosságcserék, háborúk és levert forradalmak, faji törvények és diktatúrák miatti elmenekülés és befogadás) révén a migráció nagyban leírja a mindenkori Magyarország legfőbb történeti korszakait. Ugyanakkor a migrációval kapcsolatos mai diskurzusokban kevesen tekintik az élet szerves részének a népmozgást: a vándorokkal kapcsolatos rendészeti, biztonsági szempontok váltak uralkodóvá a közbeszédben, médiában.

A jogi szabályozás a migráció sokféleségét csak korlátozottan tükrözi vissza, például azért, mert alapvetően a közhatalom szempontjait veszi figyelembe, a vándorokét alig. A részlegesség oka az is, hogy az első világháború óta nincs szabad költözködési, egy másik ország területére való belépési és tartózkodási szabadság, csak nemzetállami szuverenitásból fakadó mérlegelés (Nagy, 2012). Ez pedig felhatalmazást ad az államnak, hogy válogasson, kiket és milyen feltételekkel engedjen beutazni és maradni, letelepedni. Az idegenek befogadásának erkölcsi alapelvein túl háromféle jogi szabálycsoport alakult ki: a nemzetállami szabályok, amelyek egyeduralmát a második világháborút követően némileg megtörték az emberi jogok, majd később az európai integráció által létrehozott szabályok. A hazai jogfejlődést is ez a három jogréteg alakítja.

A migráció nemzetállami
és nemzetek feletti szabályozása

A nemzetállami szabályozás az 1880-as évekre nyúlik vissza, amikor a kivándorlást tisztességtelenül szervezőkre, majd 1903-tól az útlevélre, az utazási ügynökségekre vonatkozó törvényeket és állami szállítási koncessziót szüntelen viták közepette elfogadta a parlament. A közvélemény egy része, különösen a vármegyék képviselői akkoriban a hadra kötelesek és a munkás kezek elvándorlásra csábítása miatt követeltek szigorú állami intézkedéseket, mire a liberális kormányzat mindig azt felelte: nincs erő, amely a tartós kereset miatt elvándorlókat vissza tudná tartani (Puskás, 1990). A vita nemcsak a periféria országainak nagy dilemmájáról, nevezetesen a legaktívabb lakosságcsoport bizonyos részének elvesztéséről – és nem centrumként az ideáramlás nyereségeiről szólt –, hanem egyben arról az illúzióról is, hogy a közhatalom képes ellenőrizni a migrációs folyamatokat. Ez a kormányzati vágy alakítja leginkább a magyar szabályozást az elmúlt évtizedekben is: a jog a külföldi munkavállalók, menekültek, családtagok, vállalkozást alapítók beutazását, hatósági szelekcióját, megtelepedését kizárólagosan képes eldönteni. Másfelől 1988 óta világútlevéllel rendelkeznek az állampolgárok, így a kiutazás, külföldön maradás és letelepedés, munkavállalás szabadsága az emigrációt levetette a jogalkotási napirendről. Pedig akadna azért tennivaló a hazatérők kint szerzett végzettségének, munkatapasztalatainak, nyelvismeretének a hazai ellátási, igazgatási rendszerbe illesztése érdekében. Ehelyett csak az a mondat került bele az Alkotmányba, majd az Alaptörvénybe, hogy a magyar állampolgár bármikor hazatérhet.

A hazai migrációs szabályozás további jellegzetessége, hogy az állami szuverenitásból fakadó jogalkotás kiemelt tárgyköre az idegenek közrendi ellenőrzése a határon és az ország területén, valamint a különböző hatóságoknál (erről legalább három törvény és tucatnyi kormányrendelet, miniszteri rendelet szól). Ez magában foglalja a nemkívánatos idegenek eltávolításának (kiutasítás, kitoloncolás, távozásra felszólítás), fogva tartásának és személyes adatkezelésének, nyilvántartásának előírásait is. Ehhez képest terjedelmében szerény a nemzetközi migráció fő áramát adó munkavállalók, kisvállalkozók, szolgáltatók és diákok befogadásának szabályozása, és ennél is kisebb kört alkotnak az idegenek gyermekvédelemre, szociális ellátására, oktatására és egészségügyi ellátására vonatkozó normák. Annyira, hogy csak az adott jogviszonyról szóló törvényben szentelnek nekik pár mondatot (ki és milyen ellátást vehet igénybe, mennyit fizet érte stb.). Ily módon szinte észrevétlen számos jogállás. Például a külföldi munkavállalók vagy diákok nem jelennek meg látható kategóriaként, csak az emberi jogok érvényesítéseként a menekültek, a hontalanok, valamint a már 1960-tól létező letelepedett (tartósan itt élő, még a szocialista országokból kétoldalú megállapodások szerint bevándorolt) külföldiek. Ez utóbbiak döntően azért, mert a diaszpóra tagjainak ez fontos közbenső állomás (volt) az állampolgárság megszerzéséig. 1989-től pár évig a diaszpóra tagjainak másik átmeneti jogállása a menekült (ideiglenes védelemben részesített menedékes) volt a honosítás előtt. Feltehetőleg az etnikai menekülteknek és bevándorlóknak köszönhette a többi menekült és huzamosan itt élő külföldi, hogy a munkavállalás, közoktatás, szociális és gyermekvédelem terén lényegében egyenjogúvá váltak a magyar állampolgárokkal, sőt önkormányzati választójogot kaptak 1994-től, majd 2004-től (Tóth, 2004). Persze ezt az Alkotmányba bekerült jogot kevesen ismerik, hiszen a határon túli magyarok az állampolgársági ügyintézéssel törődtek, míg a többi menekült és letelepedett szavazataiért nem indultak harcba a leendő polgármesterek és képviselők.

Az emberi jogi egyezmények néhány migráns csoport védelme érdekében határoznak meg kötelezettségeket a részes államok számára, amelyeket Magyarország – a humanitárius jog sokkal korábbi vállalásai után – csak 1989-től vett ténylegesen magára. Ugyanakkor nehezíti ezen jogoknak az egyéni érvényesítését, hogy dualista jogrendszerünk éles választóvonalat húz a hazai és a nemzetközi jog fogalmai és alkalmazása között. Így már a sokadik jogalkalmazói nemzedék nő fel, amely idegenkedik az emberi jogi fórumok ítéleteinek, jogértelmezésének hazai követésétől, netán azoknak a hazai jogszabályokkal való összevetésétől. Ez különösen a nemzetközi migráció terén okoz nehézséget, hiszen nem lehet minden esetben azt várni, hogy a törvényhozó pontos eligazítást ad absztrakt jogelvek, emberi jogi tilalmak átültetésére a magyar jogi, igazgatási környezetbe. Ilyen például a külföldi visszaküldésének, eltávolításának tilalma az üldözést, kínzást, embertelen bánásmódot, esetleg halálbüntetést alkalmazó országba, amelyet a menekültekről szóló ENSZ-egyezmény (1951) vagy az Európai emberi jogi egyezmény (1950) is megkíván tőlünk. A hontalanok védelmét, biztonságát és az állampolgárság kedvezményes megadását ENSZ-egyezmény (1954) és az állampolgárságról szóló európai egyezmény (1997) is kimondja. A gyermekek – különösen a vándorlás közben egyedül maradtak – védelméről, gondozásáról a gyermekjogi ENSZ-egyezmény (1989) tartalmaz előírásokat, és gyakran az ombudsman teszi szóvá ezek megsértését. A családegyesítés, a családtagok együtt maradásának biztosítása nem szorítható háttérbe az államok közrendi vagy nemzetbiztonsági prioritásai miatt, például az Európai emberi jogi egyezmény (1950) szerint sem. A munkavállalók, a gyermekfelügyeletet nyelvtanulással társítók (au pair), az önkéntes munkát külföldön végzők foglalkoztatására, szociális jogaik védelmére többoldalú egyezmények születtek az ENSZ-ben és az Európa Tanácsban, ám sajnálatos módon ezeknek Magyarország nem lett részese, pedig történetileg mindig sok kenyérkeresőt indítottunk útnak, akik e jogokra hivatkozva kevésbé lennének kiszolgáltatva idegenben. Igaz, akkor fogadó országként nekünk is többet kellene nyújtani az itt dolgozó külföldieknek (Tóth, 2012).

Az Európai Unió tagjává válva, saját állampolgáraink és családtagjaik – az átmeneti korlátozások leteltével – szabadon költözködhetnek és vállalhatnak munkát, alapíthatnak vállalkozást egy másik tagállamban, a helyi lakosokkal azonos feltételek szerint. Ez helyi választójogot, az Európai Parlament tagjainak megválasztásában való részvételi jogot is nyújt, és további lehetőségeket nyit meg előttük. Ezt összefoglalóan uniós polgárjognak nevezzük (különösen a 2004/38/EK irányelv átültetésével). Érdekes, hogy 2004 óta sem az Alkotmány, sem az Alaptörvény nem észlelte ezt az önálló jogállást, így ezt nem találjuk egyikben sem, s a többi jogszabályban is csak körülírással találkozunk („a szabad mozgás jogával rendelkezők”, „az EU valamely tagállamának állampolgára”). A belépés, tartózkodás és a munkavállalás terén más kedvezményezetteket is meghatároznak az uniós jogi normák. Például a török munkavállalókra (Ankarai Szerződés, Társulási Tanács 1/80-as határozata), akikre azonban még nem alkotott külön szabályokat a hazai jogalkotó. Mindenki más, aki tehát nem kedvezményezett (harmadik állam polgára) részese a közös uniós migrációs politikának. Így Magyarország is alkalmazza a közös vízumszabályokat, a határátlépési kódex szabályait, a rövid és a huzamos (öt évnél hosszabb) ideje itt tartózkodókra, integrációjuk elősegítésére vonatkozó rendelkezéseket, ideértve a menekültekre és az illegális külföldiekkel szembeni fellépésre, hazazsuppolásukra vonatkozó szabályokat. Az európai uniós jog hazai átültetésekor csak a minimális jogvédelmi szintet célozza meg a jogalkotó a nem uniós polgárokkal kapcsolatosan, e téren nagyvonalúságot nem mutat, csak az uniós polgárokra vonatkozó egyenlő bánásmód kiterjesztésében (Tóth, 2004).

Kik, hogyan (ne)

A migrációs jogszabályok másik osztályozása attól függ, hogy kikre vonatkoznak. Ennek alapján megkülönböztethetők azok a jogszabályok, amelyek

(a) valamennyi ide érkező és Magyarországon tartózkodó külföldire alkalmazandók. Az alaptörvényi általános rendelkezéseken túl – amely például tiltja a kollektív kiutasítást, biztosítja a máshol védelmet nem kapóknak a menedékjogot – ide tartozik pl. az egyenlő bánásmódot garantáló törvény (2003), a külföldiek illegális foglalkoztatását, csempészetét súlyosan szankcionáló büntető törvénykönyv (2012), vagy éppen a magyar állampolgárság megszerzését rendező törvény (1993).

(b) a szabad mozgás jogával rendelkezőkre, azaz az uniós polgárokra és családtagjaikra vonatkoznak. Ezek elsősorban a szabad belépésre, regisztrációra, a huzamos tartózkodás jogára összpontosítanak (2007. évi I. tv. és végrehajtási rendeletei), és egyáltalán nem céljuk, hogy az ide érkezők ténylegesen hozzáférjenek a hivatalokhoz, a közoktatáshoz vagy az orvosi ellátáshoz. Például azért, mert nincs szó a tolmácsolás vagy az ingyenes magyar nyelvoktatás megszervezéséről, a nyomtatványok idegen nyelvű beadásáról, esetleg nyelvtudó ügyintézők és honlapok sokaságának megszervezéséről.

(c) a különböző, az EU-n kívüli országok lakosaira, azaz a harmadik államok polgáraira, akik közt a menekülteket, az állampolgársággal nem rendelkezőket (hontalanok), a külföldi munkavállalókat, diákokat, befektetőket,

vállalkozókat, a letelepedett (tartósan itt élő), a csak rövid ideig Magyarországon tartózkodókat (tartózkodási engedéllyel, vízummal vagy a nélkül beutazókat) és az illegálisan beutazókat, tartózkodókat találjuk. Velük kapcsolatosan nemcsak a rendészeti, biztonsági szűrés a központi elem (2007. évi II. tv. és végrehajtási rendeletei), de az is, hogy sokféle viszonyban kevesebb a joguk, mint a helyi lakosoknak. Sok panasz van a külföldiek őrizetével, mert ugyan nem követtek el bűncselekményt, de a papírjaik hiányosak, és ezért a kizsuppolásukig, akár egy évig is fogva tartják őket, a börtönnél is rosszabb feltételek között. Szintén gondot okoz a családegyesítés, mert a hatósági mérlegelés e körben igen széles, és nem kapnak segítséget a külföldiek a család lakhatásához, megélhetéséhez (például: szociális bérlakás, átmeneti támogatás, nyelvtanulás, munkavállalás elősegítése hiányzik), csak kivételesen (például: menekültek, befogadottak számára). Ezzel azt üzeni a jogalkotó, hogy csak anyagilag stabil, jól dokumentált vállalkozókat, befektetőket látunk szívesen, lehetőleg egyedülállóként, magyar nyelvtudással. Ilyen vándorokból pedig mutatóban is alig van.

(d) a magyar származás, etnikai kötődés alapján, fokozatosan kialakított jogállással rendelkezőkre (magyar igazolványosok, kedvezményes honosítást kérelmezők) terjednek ki. Noha a származási és kulturális közösség tartalmilag nem definiálható jogszabályban, az eljárási, intézményi, támogatási előírások segítségével létrejött a jogi kötelék (a határon túli magyarok és az anyaország kapcsolatának eljogiasítása), azaz a diaszpóra jog 1989 óta (Tóth, 2000). Az Alkotmány 6.§ (3) bekezdésében foglaltakat kissé kibővítette az Alaptörvény D) cikke, amely államcélként fogalmazza meg a világon bárhol élő magyarokért való felelősségre épülő közpolitikai cselekvést. Így tehát Magyarország felelősséget visel a határain kívül élő magyarok sorsáért, és ennek keretében elősegíti közösségeik fennmaradását és fejlődését, támogatja identitásuk megőrzésére irányuló törekvéseiket, egyéni és közösségi jogaik érvényesítését, közösségi önkormányzataik létrehozását, a szülőföldön való boldogulásukat, valamint segíti együttműködésüket egymással és Magyarországgal. Erre a felelősségi klauzulára épültek rá a diaszpóra jog szabályai a belső jogban, a kétoldalú egyezményekben és az emberi jogi megállapodások kedvező értelmezése révén. Az Európai Unióhoz csatlakozás külön lendületet adott ezeknek, ellensúlyozva a várható schengeni vasfüggöny vízum- és beutazási, tartózkodási szabályait. Ilyen előzmények alapján vezették be a nemzeti vízumot, a nemzeti letelepedési engedélyt, a kishatárforgalomban használatos engedélyt, valamint a státustörvényt (2001) amelyet 2003-ban jelentősen átalakítottak. A különböző közösségi és egyéni támogatásokat (oktatáshoz, vállalkozáshoz, utazáshoz) egy önálló támogatási alap(kezelő) biztosítja. Ezzel azonban egyre több közjogi ellenérvet szolgáltatunk ahhoz, hogy a magyar kisebbségek választópolgári részvételre, kisebbségi autonómiára hivatkozva legyenek részesei a politikai közösségnek a szülőföldjükön. Ezt a szülőföldön boldogulási alapelvet tovább gyengítette a 2010-ben bevezetett (és 2013-tól további kedvezményeket tartalmazó) egyszerűsített honosítással a magyar állampolgárság megszerzése. Bár a 2004 decemberében tartott népszavazást követően is szélesedett a diaszpórában élő magyarok előnyben részesítése, 2011-től új alapokra helyeződött a honosítás. Ugyanis nem kell már semmiféle magyarországi tartózkodás és jogi kapcsolat a magyar állampolgárság megszerzéséhez, ha az illető tud magyarul, nem jelent biztonsági kockázatot, és van egy valamikori magyar állampolgárságú felmenője, illetve maga valamikor magyar állampolgár volt. 2013-tól a frissen honosítottak házastársa is pár hónap alatt honosítható, ha a kérelem idején a kérelmező párja magyar állampolgár, és ők tíz éve házasok. Ezzel a kivétel a statisztika alapján is főszabállyá válik: 95 százalékban a magyar nemzetiségűek szereznek állampolgárságot a sajátjuk mellé, évente vagy 200 ezren, míg a többi pár száz külföldi tíz-tizenkét évet él Magyarországon, komoly hatósági ellenőrzés közepette, fizeti az adókat és rója a hivatali köröket a magyar állampolgárság elnyeréséig. Mivel pedig az állampolgárság elnyerése is a diaszpóra érdekeit tartja szem előtt, nem kell semmiféle beilleszkedést segítő intézményi rendszer a honosítást kérők számára.

A hazai migrációs szabályozás abban is sajátos, hogy saját megszüntetésére törekszik, mert ha gyorsan (második) állampolgárságot ad a kérelmezők elsöprő többségének, az itt élő uniós polgárokat nem tekinti vándornak (hiszen úgyis jelentős részük a szomszédságból érkezett magyar), a menekülteknek és védelemre szorulóknak pedig a minimális ellátást adja meg, akkor ugyan minek bajlódjon a jogalkotó a vándorok társadalmi, kulturális, gazdasági beilleszkedésének kritériumaival, támogatásával? Elég, ha csak a rendészeti, biztonsági szűrést, hatósági ellenőrzést és az eltávolítást szabályozza, míg az innen továbbvándorlókról és a hazai elvándorlókról tudomást sem vesz. Nem csoda, ha a helyi önkormányzatok 1990 és 2012 között a legfontosabb közszolgáltatások szervezőiként sem érezték feladatuknak a lakosság 2,2 százalékát kitevő külföldiekkel a párbeszédet, a napi ügyeikben való segítséget. Kivételként persze megemlíthető a főváros vagy éppen Kaposvár, Debrecen, ahol a civil szervezetek bevonásával az együttműködés létrejött. Ám a civil szféra 1989-től megindult fejlődése mára megakadt, és a 2012-től alkalmazandó civil törvény (2011. évi CLXXXV. tv.) és a válság miatt elapadt források megtizedelik a vándoroknak jogvédelmet, politikai képviseletet, szociális és pszichológiai támogatást nyújtó szerveződéseket. Az önkormányzati reform (2011) pedig a legfontosabb integrációs színhelyeket (orvosi rendelő, kórház, közoktatás, könyvtár) államosítja, és ezzel még kevésbé lesz gazdája a beilleszkedésnek a helyi közösség.

Múlt és jövő?

A bevándorlási célpontországok pro-migrációs politikája a vándorok számát és összetételét, illetve társadalmi, gazdasági beilleszkedésük kritériumait, azok közpolitikai támogatását határozza meg. Magyarországon migrációs politika kimunkálására voltak kísérletek, például 1996-ban (Nagy, 2012), de ezeket rendre megakasztotta annak makacs ismételgetése, hogy Magyarország nem cél-, hanem csupán tranzitország, s ez alapvetően rendészeti megközelítést igényel. Pedig több menekülthullám is igazolta, hogy az ország migrációs szerepe átalakult, előbb ütközőzóna lett (Wallace et al., 2012), majd az európai centrum perifériájává vált. A tömegesen itt ragadt romániai menekültek érdekében 1988–89-ben még a meglévő jogszabályokat félresöprő igazgatási intézkedésekből formálódott az „ártatlanság kora”, 1989–90-ben már kiépült a nemzetközi menedékjogi befogadás minimális intézményi rendje, 1991-től a délszláv menekültek spontán lakossági elhelyezése, települési befogadása újra az igazgatás kreativitását hívta életre (Sik, 2012). Mire a 90-es évek közepére megszületett a migrációs szabályozás első generációja, a migrációs politikában beköszöntött az érdektelenség kora, amelyet az Európai Megállapodásból (1994) fakadó jogharmonizáció, majd a státusztörvény (2001, 2003) esetleges migrációs vonzereje miatti viták szakítottak félbe. Az EU-csatlakozás (2004) elegendő érv volt ahhoz, hogy a közös migrációs politikával és jogátültetéssel kapcsolatos diskurzusok elmaradjanak. Ha volt is érdekellentét a migráció liberalizálása vagy szigorítása terén (például Románia uniós csatlakozásakor bevezessünk-e átmeneti foglalkoztatási korlátozást), az szűk szakmai körben maradt (Hárs, 2010).

Noha a nemzetközi köz- és magánjog, az európai uniós jog és számtalan ország belső joga önálló jogterületté formálta a migrációs jogot, amelyet oktatnak, kutatnak, monográfiákban feldolgoznak, nemzetközi és parlamenti fórumokon vitatnak, a hazai jogalkotás ezt a trendet megkésve és vonakodva követi. Nem épült be sem a szakpolitikákba, sem a szabályozásba (például: regionális, foglalkoztatási, demográfiai, oktatási politikákba) a migrációs eszközrendszer, de explicit migrációs kormányzati célkitűzésekből sem jött létre valamilyen program (például: a hiányzó szakmunkások külföldről pótlása, a hazatérők tapasztalatainak értékelése a kutatásban, a családegyesítés liberalizálásával a kisgyerekes családok vonzása). A kormányzati munkamegosztásban a migráció elsődlegesen rendészeti és uniós jogátültetési feladatként jelenik meg, így jelentősége marginális. Amennyiben a figyelem időnként a vándorok felé fordul, azt a diaszpóra jog nemzetépítő szándéka vagy egy-egy bűnügyi bulvárhír okozza. Ha tehát csak a jogalkotás révén tekintünk a migrációs folyamatokra, akkor egy vándorokat kibocsátó és szelektíven, kissé vonakodva, főként etnikai alapon befogadó ország képe bontakozik ki előttünk. Ebben az összefüggésben pedig a migránsok tudása, demográfiai, kulturális és gazdasági forrásai nem állíthatók szembe sem a rendészeti, szociális kiadásokkal, sem az emberi jogok terén elért jogvédelem és az integráció eredményeivel, javítva társadalmi, erkölcsi önképünket. Kár, hogy a hazai jogalkotó elszalasztja ezeket a lehetőségeket.
 

Kulcsszavak: a külföldiek belépése és tartózkodása, uniós polgárok szabad mozgása, a magyar állampolgárság megszerzése, határon túli magyarokkal kapcsolatos felelősség
 

IRODALOM

Hárs Ágnes (2010): Migráció és munkaerőpiac Magyarországon. In: Hárs Ágnes – Tóth Judit (szerk.): Változó migráció – változó környezet. MTA EKI, Budapest, 15–53. • WEBCÍM

Nagy Boldizsár (2012): A menekültjog és menekültügy a rendszerváltozástól az Európai Unióba lépésig – Erkölcsi, politikai-filozófiai és jogi vizsgálódások. Gondolat, Budapest

Puskás Julianna (ed.) (1990): Overseas Migration from East-Central and South-Eastern Europe 1880–1940. Akadémiai, Budapest

Rácz, István (1980): A paraszti migráció és politikai megítélése Magyarországon 1849–1914. Akadémiai, Bp.

Sik Endre (2012) Adalékok a menekültek, a menekülés és a menekültügyi rendszer születésének szociológiai jellemzőihez – Magyarország 1988–1991. In: Sik Endre (szerk.): A migráció szociológiája 2. kötet. TáTK, Budapest 212–256. • WEBCÍM

Tóth Judit (2012): Migration Law in Hungary. (International Encyclopaedia of Laws, Monograph) Kluwer Law International, The Netherlands

Tóth Judit (2004): Státusjogok. (Kisebbségkutatási Könyvek) Lucidus, Budapest

Tóth Judit (2000): A diaszpóra a jogszabályok tükrében. In: Sik Endre – Tóth Judit (szerk.): Diskurzusok a vándorlásról. Nemzetközi Migrációs és Menekültügyi Kutatóközpont (MTA Politikai Tudományok Intézete), Budapest,185–217.

Wallace, C. – Chmouliar, O. – Sidorenko, E. (2001): Nyugat-Európa keleti határa: mobilitás az ütközőzónában. In: Sik Endre (szerk.): A migráció szociológiája. Szociális és Családügyi Minisztérium, Budapest, 171–191.