Mire képes Magyarország a XXI. században? Vannak-e alkotmányjogi garanciák a kormányzóképesség megőrzésére demokratikus keretek között?

A válasz nem kis mértékben azon is múlik, hogy milyen az adott állam állam- és kormányformája. Az állam- és kormányforma szorosan összefügg egymással, mégsem azonos fogalmak, bár a köznyelv gyakran keveri őket.

Alkotmányjogilag az államforma arra a kérdésre ad választ, hogy milyen az államfő legitimációja. A kormányforma pedig a legfőbb államhatalmi ágak, nevezetesen a klasszikus triász: a parlament, az államfő és a kormány alkotmányjogi kapcsolatrendszerét, ezen belül a parlamentarizmusban az esszenciát, a bizalmi-bizalmatlansági megoldást jelenti.

Körbenézve a világban, régióktól nem függetlenül azt tapasztaljuk, hogy a közel kétszáz állam hetven százaléka köztársaság, és mintegy ötven monarchia létezik, néhány atipikus államformával egyetemben. Rendkívül tarka a kép, a stabilizátorok és a demokráciakritériumok nézőpontjából is.

A kormányzati struktúrákat az összehasonlító alkotmányjog-tudomány a két „W”, a Westminster- és a Washington-modell viszonylatában rendezi egy képzeletbeli skálán. Érdemes hangsúlyozni, hogy az Európában megszokott és hagyománnyal rendelkező parlamentáris monarchiákhoz vagy köztársaságokhoz képest a prezidenciális, félprezidenciális vagy atipikus állam- és kormányformák száma világviszonylatban jóval nagyobb.

Évszázados értékvita – tértől és időtől nem függetlenül –, hogy vajon van-e jó, a társadalom szempontjából hatékony és demokratikus állam- és kormányforma? A világban láthatóan sok híve van annak a nézetnek, hogy a társadalom nemzetiségi, vallási megosztottságának, különböző válságainak alternatívája az elnöki rendszer. Juan J. Linz és Donald L. Horowitz professzorok magyarul is közzétett írásait végigvitatta a világ.¹ Gyakorta hivatkozott mű Giovanni Sartori Összehasonlító alkotmánymérnökség című, 2003-ban magyarul is megjelent könyve, amelyben a kormányzati rendszerek struktúráit, ösztönzőit és nem utolsósorban teljesítményeit vizsgálja (Sartori, 2003, 239.). Leegyszerűsítve a vitát, a parlamentarizmusban a veszélyt a kormányozhatatlanságban látják, erénye a demokratizmusa. A prezidencializmusban a veszély a hajlam a diktatúrára, erénye a stabilitás. Összebékíthető-e az intézmények szintjén a két egymás ellen ható demokráciakritérium, a stabilitás és a leválthatóság, másképpen fogalmazva a felelősségre vonás?

Tanulságos megidézni az alkotmánytörténelmet. A múlt század közepén Nyugat-Európában két gyógyító megoldás született; az egyik az 1945–1958 közötti parlamentarizmus tapasztalatain okuló 1958-as francia félprezidenciális rendszer, a másik a weimarizmus tanulságait beszámító 1949-es bonni alkotmány kancellárdemokráciája. A későbbi európai alkotmányozásra nagy hatást gyakorló német és francia modellben közös, hogy megőrzik a kormány parlamenti felelősségét, ugyanakkor stabil, erős végrehajtó hatalom kiépítésére törekszenek. Sarkítva azt mondanám, hogy ez a két „mintaalkotmány” eltérő módon ugyan, de „elnökösítette” a parlamenti demokráciát, stabilizátorokat teremtve. Látható az inga kilengése a két „W”, a Westminster- és a Washington-modell között.

Hazatérve Magyarországra a történelmi pályaív jól ismert: Magyarország államformája az 1946. évi I. törvényig monarchia volt, amely 1848-tól alkotmányosnak, 1867-től pedig parlamentárisnak nevezhető. Különösen kiemelendő az államfő legitimációja, azaz az államforma szempontjából a XX. század szabálytalan száz éve, amely csak 1990-ben, az első szabad választásokat követően zárult le, bár a mindenkori államfő parlamenti választásának relatív többséges módja ma is egyedülálló a világban, és komoly demokráciadeficit (Csink, 2008).

A magyar alkotmányos rendszerváltozás félprezidenciális elképzelésekkel indult, majd 1989 októberében tisztán parlamentáris rendszert vezetett be, végül 1990 júniusában, a szabad választások után a kancellárdemokráciánál kötött ki. Milyen történelmi környezet alakította Magyarországon a kancellárdemokráciát, a konstruktív bizalmatlansági indítvány ma is élő intézményét? Néhány ismert történelmi tény:

• az 1990-es parlamenti választások eredménye;

• az ellenzéki kerekasztalos kormányzati nagykoalíció elmaradása;

• az MDF–SZDSZ-paktum;

• a „kamikaze” kormány jövőjétől való félelem.

„Gyenge köztársasági elnök, viszonylag erős kormány és erős parlament. Ez a mi konstrukciónk lényege.” Hangzott az alkotmány indokolása.²

Az 1990-es konstrukciót lényeges tartalmát tekintve a 2012. január 1-én hatályba lépett Alaptörvény is megőrizte. A miniszterelnöki kormányforma jól illeszkedik a meglehetősen kiterjedt közigazgatási típusú állam modelljéhez és ahhoz az alaptörvényi filozófiához, miszerint a kormány a végrehajtó hatalom általános szerve, amelynek feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe. A kormány az alkotmány értelmében a parlamentnek felelős, Magyarország kormányformája tehát parlamentáris.

Miközben megállapítható, hogy az ország kormányzati rendszere közjogilag nagyjában-egészében ugyanaz maradt, figyelemmel kell lennünk a változások fő irányaira is. A politikatudomány képviselői, például Körösényi András, már évekkel ezelőtt felhívták a figyelmet arra a tendenciára, hogy a hatalommegosztás szempontjaihoz képest a kormányozhatóság szempontjai kerültek előtérbe, a kormányzati rendszer a prezidenciálódás felé mozdult el (Körösényi, 2006, 10–11.). Halász Iván szerint Magyarországon az egész politika kormányfőközpontú prezidenciálódása zajlik (Halász, 2014, 352.). Ezt igazolja vissza az Alaptörvény új normatív tétele is, miszerint a miniszterelnök meghatározza a kormány általános politikáját (XVIII. cikk).

A végrehajtó hatalom igazából ma már nem is jó elnevezés, mert a miniszterelnöki kormány motorikusan uralja a kormányzati rendszert, a kormánypárttal (pártokkal) és a kormányzati frakcióval (frakciókkal) összenőve a parlamentet is.
Jó példa erre a törvényekkel történő kormányzás jelentős szerepváltozása az utóbbi években. Igazolásképpen számadatok következnek: 1990. május 2-tól a mai napig (2015. november 17.) a Tisztelt Ház 3677 törvényt fogadott el. Az első öt ciklusban (1990–2010 között) átlagosan ötszáz körüli volt a törvények száma. A 2010–14 közötti parlamenti ciklusban rekordot állított fel a törvénygyár 859 törvénnyel, és ez a tendencia folytatódik a jelen parlamenti ciklusban is, amely bő másfél év alatt 271 törvényt produkált. A számok jóindulattal nem tartalmazzák az úgynevezett salátatörvényeket.

A törvényalkotás mint a kormányzás egyik nagyon fontos döntéshozatali eljárása a parlamenti jogban és a valóságban is rendkívüli módon felgyorsult. Számos törvényt láthatóan hirtelen felindulásból követnek el és a folyamat nagy részét önálló képviselői indítványok mozgatják, valószínűleg a kormány tudtával. Úgy tűnik mégis, mintha nem a kormány kormányozna. A törvények forgási sebessége nagy, a törvénymódosítások száma két–háromszorosa az új törvényeknek.

Nem a törvények uralmának alkotmányossági tételét vitatom, hanem a kormányzás gyorshajtású törvényekben való rejtekezését tartom rossznak, demokráciadeficitesnek. A törvény a közakarat kifejezője, stabilitása jogállami kritérium. A felelős kormánynak eredeti rendeletalkotási joga is van, az ilyen típusú rendeletek visszavonulóban vannak.

Az államhatalmi ágak elválasztásán töprengő Bibó István már 1947-ben figyelmeztetett „A törvényalkotásnak mindennemű általános szabályalkotással való azonosnak vétele… sok félreértést és zavart okoz.” (Bibó, 1986, 392.) Okoz is rendesen a gyakorlatban, és még nem szóltunk az 1989 óta hordozott kétharmados, ma sarkalatos törvények világviszonylatban is egyedülálló széles katalógusáról. Ebben a törvényalkotási lázban az államfő sem tud ellensúly lenni, a maga Alaptörvényben megkurtított ötnapos határidejével.

Tisztelt Konferencia! Mondandóm a meghívóban ígértek szerint két szálon fut:

• egyrészt keresem a kormányzás stabilizátorait, ezen a ponton egyenes vonalat látunk;

• másrészt jelzem a demokratikus deficitek meglétét, a kontroll, a fékek hiányát, ezen a vonalon visszafejlődés érzékelhető.

Ami a stabilizátorokat illeti – Tölgyessy Péterre hivatkoznék (Tölgyessy, 2006, 111.) – 1990-ben legalább három intézmény kombinációjától reméltük az ország kormányozhatóságát:

1. A stabil kormánytöbbséget biztosító vegyes választási rendszertől.

2. A konstruktív bizalmatlansági indítvány bevezetésétől.

3. A miniszterelnök kiemelkedő szerepétől.

A remények valósággá váltak, a választási rendszer többségképző funkciója minden választáson jól működött, ezt gyakorló jogalkalmazóként is megtapasztaltam. Az új választójogi törvényben tovább erősödött ez az irány, az arányossági index hátrányára. A vegyes választási rendszernek köszönhetően a parlamenti ciklusok szabályosak voltak, kitartottak, ami a közép-keleti régióban egyedülálló, még a visegrádi négyek viszonylatában is. A szabályos parlamenti ciklus is stabilizátor lehet, nem önérték ugyan, de garanciája a jó kormányprogram megvalósításának, a hosszabb távú kormányzási elképzeléseknek.

Összefoglalóan egyik irányból pozitívumként az mondható el, hogy alkotmányjogilag erős, cselekvőképes, a parlamentet is domináló miniszterelnöki kormány létezik, amelynek alkotmányjogi és politikai mozgástere nagy, és mindez szorosan összekapcsolódik a gazdasági kormányzás és a gazdasági alkotmányosság újszerű és nagyon fontos szabályaival.

A kormányzást a demokrácideficitek nézőpontjából is értékelni kell. Látható, hogy az erős, cselekvőképes kormány jóval kevesebb fékkel és ellensúllyal rendelkezik. A kontrollmechanizmusok és intézmények (például a parlamenti ellenőrzés eszközei, a közvetlen demokrácia, az Alkotmánybíróság stb.) léteznek hatásköri korlátként, ám az alkotmányos rendszer egésze inkább népszuverenitás-párti, mint hatalommegosztás központú. A többségi elv uralma a paritás vagy a konszenzualitás helyett jól kivehető például az egyes alkotmányos intézmények tagjainak, vezetőinek legitimációs láncolatában.

Visszatérve a bevezető mondathoz: mire képes Magyarország a XXI. században, a válaszom az, hogy az ország alkotmányjogilag megőrizte és megerősítette kormányzóképességét. A kormány működését figyelve ugyanakkor néha úgy tűnik, hogy nem a kormány kormányoz, a legfontosabb döntések a kormányzóvá tett parlamentben, vagy más kormánypárti hatalmi mechanizmusokban születnek meg. Létezik tehát egy, a közjog eszközeivel nehezen leírható kormányzati erőtér, amely nem azonos a kormánnyal, de felelőssége a miniszterelnök személyén keresztül kitapintható. Amennyiben ez a kormányzati erőtér demokratikus keretek között a közjót szolgálja, akkor teljesíti társadalmi rendeltetését, de nem hallgathatom el, hogy a demokratikus keretek között formális struktúrák is vannak, s a köztársaság néha ellenőrzés nélküli magántársaságnak tűnik (Vö. Lippman, 1993).

Meggyőződésem, hogy a stabilizátoroknak nem szükségképpeni velejárója a demokráciadeficit. Még a különleges jogrendben sincs fordított arányosság a kettő között.

Jó esélyünk van az egyensúlyra, az intézmények rendeltetésszerű demokratikus működésére, a hatékony kormányzásra is. Mikor? Sólyom László szavaival élve: „Ha nemcsak virtuálisan akarjuk az alkotmányosságot, hanem reálisan szolgáljuk is azt.”³
 

Kulcsszavak: államforma, kormányforma, parlamentarizmus, prezidencializmus, kormányzóképesség, konstruktív bizalmatlansági indítvány, miniszterelnöki kormány, hatalommegosztás, többségi elv, alkotmányosság, közjó
 

IRODALOM

Bibó István (1986): Az államhatalmak elválaszthatósága egykor és most. In: Bibó István: Válogatott tanulmányok II. kötet. Magvető, Budapest, 367–398. • WEBCÍM

Csink Lóránt (2008): Az államfő jogállása Európában és Magyarországon. Pólay Elemér Alapítvány, Szeged

Halász Iván (2014): Államfő, parlament, kormány. Lucidus, Budapest

Körösényi András (2006): Mozgékony patthelyzet. In: Gombár Csaba (szerk.): Túlterhelt demokrácia. Alkotmányos és kormányzati alapszerkezetünk. Századvég, Budapest

Lippman, Walter (1993): A közjó filozófiája. Bagolyvár, Bp.

Sartori, Giovanni (2003): Összehasonlító alkotmány-mérnökség. Akadémiai, Budapest

Sólyom László (2014): Alkotmány-alkotmányosság. In: Dezső Márta – Kukorelli István (szerk.): Alkotmány-alkotmányos-ság. Konferenciakötet. Martin Opitz, Budapest, 15–25.

Tölgyessy Péter (2006): Túlterhelt demokrácia. In: Gombár Csaba (szerk.): Túlterhelt demokrácia. Alkotmányos és kormányzati alapszerkezetünk. Századvég, Budapest
 

LÁBJEGYZETEK

1 Az írások eredetileg a Journal of Democracy című folyóirat 1990/ 1. és 4. számában jelentek meg. A Politikatudományi Szemle az 1992/1. számában közölte Juan J. Luiz Az elnöki rendszer veszélyei és Donald L. Horowtiz A demokratikus rendszerek összehasonlítása című tanulmányát (142–166.). Az „Elnöki rendszer vagy parlamentarizmus?” vitában számos magyar közjogász és politológus fejtette kis véleményét, az első számban Schmidt Péter (167–173.). <

2 Lásd Kutrucz Katalin előadói beszédét; Országgyűlési Napló. 11. ülés jkv. 1990. június 5. 589. <

3 Sólyom László több interjúban, előadásban kifejtette véleményét. Lásd Alkotmány-alkotmányosság című előadását (Sólyom, 2014, 15–25.). <